Решение Нижегородского УФАС России от 17.11.2010 г № 801-ФАС52-ТР-10-04/07-10
О признании нарушающими законодательство о защите конкуренции действий федерального государственного учреждения здравоохранения по ограничению круга лиц, выполняющих санитарно-эпидемиологические исследования для целей предоставления государственных услуг
Резолютивная часть решения оглашена 3 ноября 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
с участием представителя Федерального государственного учреждения здравоохранения "Ц" <...>, представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской <...>,
рассмотрев 3 ноября 2010 года в открытом заседании комиссии с объявлением резолютивной части решения дело по признакам нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" в отношении Федерального государственного учреждения здравоохранения "Ц" (далее - ФГУЗ "Ц", учреждение здравоохранения, ответчик),
Установила:
Приказом Нижегородского УФАС России от 05.07.2010 N 480 возбуждено дело о нарушении ФГУЗ "Ц" части 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции". Основанием для возбуждения дела явились признаки нарушения учреждением здравоохранения антимонопольного законодательства, выявленные при рассмотрении заявления общества с ограниченной ответственностью "С".
В частности установлено, что ФГУЗ "Ц" входит в систему органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и ведет деятельность, связанную с оценкой факторов среды обитания, документов, продукции, работ (услуг), на предмет их соответствия санитарным правилам. Одним из видов деятельности ответчика является проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз.
Действующее законодательство предусматривает, что для получения лицензий, разрешений на осуществление отдельных видов деятельности, санитарно-эпидемиологических заключений в органах Роспотребнадзора граждане и юридические лица предварительно должны:
1) провести предусмотренные санитарным законодательством исследования, обследования или иного рода оценку, результаты которых оформляются протоколами;
2) установить соответствие полученных результатов исследований (обследований, испытаний и т.д.) требованиям санитарного законодательства, то есть провести санитарно-эпидемиологическую экспертизу. Протоколы являются необходимыми документами при проведении экспертизы.
При этом если работы, предшествующие санитарно-эпидемиологической экспертизе, вправе проводить ФГУЗ "Ц" и иные аккредитованные организации, то непосредственно санитарно-эпидемиологические экспертизы на территории Нижегородской области выполняются только учреждением здравоохранения. То есть для проведения экспертизы ФГУЗ "Ц" может использовать протоколы, составленные по результатам собственных исследований (обследований, испытаний и т.д.), или протоколы, оформленные иными организациями.
05.02.2010 ФГУЗ "Ц" издало приказ N 11 (в дальнейшем приказом от 10.03.2010 N 21/1 в него внесены изменения), из которого следует, что учреждение здравоохранения не будет принимать для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы протоколы, выполненные организациями иных организационно-правовых форм помимо федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий.
Таким образом, с момента издания приказа (с 05.02.2010) хозяйствующие субъекты, не являющиеся федеральными государственными учреждениями или федеральными государственными унитарными предприятиями, утратили возможность проводить санитарно-эпидемиологические исследования, обследования, испытания и иного рода оценку в целях получения их заказчиками санитарно-эпидемиологического заключения в органах Роспотребнадзора.
В связи с этим издание учреждением здравоохранения приказа от 05.02.2010 N 11 предварительно квалифицировано Нижегородским УФАС России как нарушение части 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции", что послужило основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 801-ФАС52-ТР-10-04/07-10.
В ходе рассмотрения дела ответчик не признал вменяемое ему правонарушение, поскольку считает издание приказа от 05.02.2010 N 11 соответствующим действующим нормативным актам и необходимым в сложившихся условиях правового регулирования санитарно-эпидемиологической деятельности и деятельности, связанной с оказанием государственных услуг. Представитель ФГУЗ "Ц" пояснила, что издание спорного приказа обусловлено принятием Правительством Российской Федерации постановления от 02.12.2009 N 984 "О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами власти государственных услуг"; текст приказа ответчика в первоначальной редакции дублирует письмо Роспотребнадзора России от 31.12.2009 N 01/20428-9-23 "О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984", внесенные в данный приказ изменения отражают содержание письма Роспотребнадзора России от 04.03.2010 N 01/3098-0-32 "О постановлении Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984".
В связи с этим ответчик просил прекратить рассмотрение дела за отсутствием нарушения антимонопольного законодательства.
Представитель Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области, привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, поддержал позицию ФГУЗ "Ц", обратив внимание также на то обстоятельство, что из пункта 9 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (утвержден приказом Роспотребнадзора России от 19.07.2007 N 224) следует, что санитарно-эпидемиологическая экспертиза и предшествующие ей работы должны выполняться одним лицом.
Письменные пояснения ФГУЗ "Ц" и Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области приобщены к материалам дела.
Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в их взаимосвязи и достаточности для принятия решения, комиссия Нижегородского УФАС России приходит к следующему.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).
В развитие указанного конституционного положения действует Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", который устанавливает требования к осуществлению деятельности, в результате которой может быть оказано неблагоприятное воздействие на окружающую среду либо на здоровье человека.
В частности, Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливает случаи (статьи 12, 13, 15 - 28, 40, 41), когда для осуществления деятельности обязательным является получение санитарно-эпидемиологического заключения, удостоверяющего соответствие факторов среды обитания, работ, услуг, продукции нормам санитарно-эпидемиологического законодательства. Это, к примеру, получение земельного участка для строительства, производство, применение и реализация новых видов продукции, использование водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иные случаи, приведенные в указанных выше статьях Федерального закона.
Санитарно-эпидемиологические заключения выдаются главными государственными врачами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека России и ее территориальными органами.
Как следует из части 2 статьи 42 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", основанием для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения является проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке.
В соответствии с пунктом 2 приказа Роспотребнадзора N 224 санитарно-эпидемиологическая экспертиза - деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных органов, структурных подразделений и федеральных государственных учреждений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности, федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", техническим регламентам, государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.
Законодательством установлены случаи, когда санитарно-эпидемиологическая экспертиза проводится без взимания денежных средств (в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора во исполнение предписаний санитарных врачей либо согласно определениям, вынесенным должностными лицами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях); по заявлениям граждан или юридических лиц санитарно-эпидемиологическая экспертиза осуществляется на договорной основе.
Таким образом, деятельность по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз для граждан и юридических лиц является предпринимательской деятельностью.
В целях рассмотрения настоящего дела Нижегородским УФАС России выполнено исследование рынка оказания услуг по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз за период с 01.01.2009 по 01.09.2010.
Установлено, что товар - услуга по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз - не имеет заменителей, поскольку действующим законодательством предусматривается выдача санитарно-эпидемиологических заключений только на основании экспертных заключений.
Географические границы товарного рынка представляют собой территорию Нижегородской области.
ФГУЗ "Ц" является единственным продавцом на товарном рынке; размер занимаемой на рынке доли составляет 100%.
Данный вывод Управления основан на том, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует порядок аккредитации организаций на проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, что делает невозможным выход на указанный рынок иных хозяйствующих субъектов. Также по сведениям, представленным комиссии Управлением Роспотребнадзора по Нижегородской области, в исследуемый период времени все санитарно-эпидемиологические заключения выданы им на основании экспертных заключений ФГУЗ "Ц".
Подробные выводы антимонопольного органа, полученные в ходе оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, отражены в аналитическом отчете, приобщенном к материалам дела.
Часть 1 статьи 5 Федерального закона "О защите конкуренции" определяет, что доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим.
Таким образом, руководствуясь частью 1 статьи 5 Федерального закона "О защите конкуренции", комиссия антимонопольного органа приходит к выводу, что положение ФГУЗ "Ц" на рынке оказания услуг по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз является доминирующим. То есть, действуя на указанном товарном рынке, учреждение здравоохранения обязано исполнять требования антимонопольного законодательства, в том числе требования статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции".
Часть 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещает хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, совершать действия, которые приводят или могут привести к устранению, недопущению и ограничению конкуренции на товарном рынке либо ущемлению интересов иных лиц.
Как уже указывалось выше, санитарно-эпидемиологической экспертизе предшествуют исследования, испытания, иного рода оценка, результаты и факт проведения которых удостоверяется протоколами. Протоколы являются необходимыми и обязательными документами для проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз и дальнейшего получения санитарно-эпидемиологических заключений.
Часть 1 статьи 42 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливает требования к организациям, выполняющим санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок, - аккредитация на соответствующий вид деятельности и наличие в штате организации экспертов. При этом по причинам, изложенным выше, в настоящее время хозяйствующие субъекты не могут получить аккредитацию на выполнение санитарно-эпидемиологических экспертиз. Между тем имеется возможность аккредитовать юридическое лицо на осуществление деятельности по проведению санитарно-эпидемиологических исследований, обследований, расследований, испытаний и иных видов оценок.
Из изложенного следует, что работы, предшествующие и необходимые для осуществления санитарно-эпидемиологической экспертизы, предоставляются заинтересованным лицам не только ФГУЗ "Ц", но и другими аккредитованными организациями, которые в таком случае конкурируют с учреждением здравоохранения.
Указанный вывод подтверждается также и материалами дела.
Между тем 05.02.2010 ФГУЗ "Ц" издало приказ N 11, пункт 6 которого предписывает при проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в целях предоставления территориальным органом Роспотребнадзора государственных услуг (лицензирование, государственная регистрация, выдача санитарно-эпидемиологических заключений, выдача судовых санитарных свидетельств о праве плавания) протоколы, выполненные организациями, не подведомственными Роспотребнадзору, не принимать.
10.03.2010 в вышепоименованный приказ внесены изменения, а именно пункт N 6 изложен в следующей редакции: "При проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в целях предоставления территориальным органом Роспотребнадзора государственных услуг могут приниматься протоколы, выполненные федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями. Платные услуги, оказываемые в целях предоставления территориальными органами Роспотребнадзора государственных услуг и поименованные в пункте 2 перечня платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2009 N 984, не могут оказываться организациями иных организационно-правовых форм".
Согласно пояснениям представителя ФГУЗ "Ц" причиной издания приказа от 05.02.2010 N 11 послужило постановление Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 "О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг". И поскольку действия по ограничению круга лиц, выполняющих санитарно-эпидемиологические исследования (обследования, испытания и иное) для целей предоставления государственных услуг, по мнению ответчика, прямо предусмотрены постановлением Правительства Российской Федерации 02.12.2009 N 984, учреждение здравоохранения считает, что им не нарушены требования антимонопольного законодательства.
Оценивая данный довод ФГУЗ "Ц", комиссия антимонопольного органа обращает внимание на следующее.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 утвержден перечень платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, к числу которых относятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок.
Пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 устанавливает, что к организациям, оказывающим платные услуги, включенные в перечень, относятся федеральные органы исполнительной власти (в случаях, установленных законодательством Российской Федерации), федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями.
Между тем приведенный выше пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 прямо не указывает, что услуги, оказываемые в целях предоставления государственных услуг, не могут предоставляться организациями, организационно-правовой формой отличной от федерального государственного учреждения и федерального государственного унитарного предприятия, как это установлено в приказе ФГУЗ "Ц" от 05.02.2010 N 11.
Комиссия антимонопольного органа полагает, что в данном случае при толковании указанного пункта Постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 в целях определения состава хозяйствующих субъектов, обладающих правом предоставления соответствующих услуг, необходимо в совокупности руководствоваться положениями и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с санитарно-эпидемиологической оценкой, и прежде всего Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Так, указанным Федеральным законом определяется, что санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок проводятся также и организациями, аккредитованными в установленном законом порядке. Иных требований, в том числе и требований к организационно-правовой форме организаций, федеральный закон не содержит.
Положения Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора России от 19.07.2007 N 224, также однозначно свидетельствуют, что деятельность по санитарно-эпидемиологическим исследованиям, испытаниям, обследованиям и оценке вправе осуществлять организации, аккредитованные в установленном законом порядке. Такой вывод следует из анализа пункта 2 Порядка, содержащего определения санитарно-эпидемиологического обследования, исследования, испытания, оценки.
Так, санитарно-эпидемиологическое обследование - деятельность органов и учреждений, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению соответствия (несоответствия) требованиям технических регламентов, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспорта, технологического оборудования, технологических процессов, рабочих мест.
Санитарно-эпидемиологическое исследование - деятельность федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по определению свойств исследуемого объекта, его качественных и количественных характеристик, а также по установлению причинно-следственных связей между факторами среды обитания и здоровьем населения с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений.
Санитарно-эпидемиологическое испытание - установление соответствия (несоответствия) характеристик испытываемого объекта требованиям технических регламентов, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов федеральными государственными учреждениями здравоохранения - центрами гигиены и эпидемиологии, другими организациями, аккредитованными в установленном порядке.
Санитарно-эпидемиологическая оценка - действия органов и учреждений, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению вредного воздействия на человека факторов среды обитания, определению степени этого воздействия и прогнозированию санитарно-эпидемиологической обстановки.
Приведенные положения Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и приказа Роспотребнадзора России от 19.07.2007 N 224 действуют в настоящее время и являются обязательными для исполнения; при этом нигде в нормативных актах право осуществления деятельности по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз, исследований, испытаний и иных оценок не ставится в зависимость от организационно-правовой формы предприятий.
Кроме того, исходя из смысла анализируемой нормы постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984, следует, что под "иными организациями", которым запрещено оказывать платные услуги, включенные в соответствующий перечень, понимаются юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), созданные федеральными органами исполнительной власти в иных формах, нежели учреждения и предприятия; запрета на осуществление платных услуг, включенных в перечень, организациями, учрежденными физическими лицами либо хозяйственными обществами, из данного постановления не вытекает.
Содержащееся в абзаце 2 пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 указание на то, что платные услуги не могут оказываться иными организациями, не может рассматриваться как ограничивающее право аккредитованных в установленном порядке организаций на проведение санитарно-эпидемиологических испытаний (исследований, оценок), поскольку такое право принадлежит им на основании Федерального закона.
Как следует из представленных ответчиком документов, до издания ФГУЗ "Ц" приказа от 05.02.2010 N 11 на рынках оказания услуг по проведению санитарно-эпидемиологических исследований, испытаний, обследований и иных оценок для целей получения санитарно-эпидемиологических экспертиз помимо федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий действуют также хозяйствующие субъекты иных организационно-правовых форм собственности: ООО "ССС", ООО "З", ЗАО "ЦС", ООО "С", ОАО "Д", ООО "М", ООО "Р", ООО "ЭП", ООО "Г", ООО "Э", ООО "Ч", НИИ <...>, муниципальное предприятие города Дзержинска "РЦ", ОАО "Н", ОАО "ЦНПИ", ОАО "О", ОАО "Т" и другие.
Протоколы всех перечисленных организаций принимались ФГУЗ "Ц" для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы.
После издания рассматриваемого приказа, согласно пояснениям представителя ФГУЗ "Ц", учреждение здравоохранения проводит санитарно-эпидемиологические экспертизы только на основании собственных протоколов. В случаях, если предварительные работы будут проведены организациями, не удовлетворяющими установленным в приказе от 05.02.2010 N 11 критериям (то есть перечисленными выше организациями), протоколы не принимаются.
Иными словами, издание приказа приводит к устранению с товарных рынков большинства конкурентов ФГУЗ "Ц" и ограничению конкуренции на них, что запрещено антимонопольным законодательством.
Таким образом, на основании изложенных фактических обстоятельств комиссия считает рассматриваемые действия Федерального государственного учреждения здравоохранения "Ц" нарушающими часть 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции".
Доводы ФГУЗ "Ц" о том, что содержание приказа от 05.02.2010 N 11 в его первоначальной редакции и редакции от 10.03.2010 N 21/1 дублируют письма, изданные Роспотребнадзором России (от 31.12.2009 N 01/20428-9-23 и от 04.03.2010 N 01/3098-0-32), не опровергают факта злоупотребления учреждением здравоохранения доминирующим положением.
В соответствии со статьей 50 Федерального закона "О защите конкуренции" комиссия антимонопольного органа, принимая решение о нарушении хозяйствующим субъектом антимонопольного законодательства, рассматривает вопрос о необходимости выдачи предписания с целью устранения выявленного нарушения законодательства и обеспечения конкуренции на товарных рынках.
В данном случае комиссия полагает необходимым выдать ФГУЗ "Ц" предписание о прекращении злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке и совершении действий, направленных на устранение нарушения, и предписание о недопущении действий, которые могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 23, 41, 48, 49, 50 Федерального закона "О защите конкуренции", комиссия
Решила:
1.Признать действия Федерального государственного учреждения здравоохранения "Ц" (603022, Нижегородская область, <...>, ИНН <...>), выразившиеся в издании приказа от 05.02.2010 N 11 , нарушающими часть 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции".
2.Выдать Федеральному государственному учреждению здравоохранения "Ц" предписание о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, и предписание о недопущении действий, которые могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона "О защите конкуренции" настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия.
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2010-11-17 Приложение к Решению от 17 ноября 2010 года № 801-ФАС52-ТР-10-04/07-10 Предписание
2010-11-17 Приложение к Решению от 17 ноября 2010 года № 801-ФАС52-ТР-10-04/07-10 Предписание