Решение Нижегородского УФАС России от 16.11.2010 г № Б/Н

В отношении администрации Нижнего Новгорода (конкурс на выполнение пассажирских перевозок по маршруту Т-115)

Резолютивная часть оглашена 28 октября 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
- Смирнова С.В. - председателя комиссии, заместителя руководителя управления,
- Валитова М.А. - члена комиссии, начальника отдела антимонопольного контроля,
- Трифоновой А.В. - члена комиссии, ведущего специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля, –
при участии в рассмотрении дела представителей:
индивидуального предпринимателя Железова И.В. (заявитель): Изотова О.Н. (доверенность от 30.07.2010);
администрации г. Нижнего Новгорода (ответчик): Сиволдаев С.В. (доверенность от 25.10.2010 № 01 – 317/Д), –
рассмотрела 28 октября 2010 года в открытом заседании комиссии с объявлением резолютивной части решения дело по признакам нарушения части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении администрации города Нижнего Новгорода (далее – администрация, орган местного самоуправления, ответчик), – заинтересованные лица по делу: прокуратура города Нижнего Новгорода, индивидуальные предприниматели Евстифеев В.Е., Заленская О.В., Семёнова Н.Н.,– и
Установила:
Индивидуальный предприниматель Железов Игорь Владимирович (далее – Железов И.В., заявитель) обратился в органы прокуратуры Российской Федерации с заявлением о незаконных, по его мнению, действиях администрации г. Нижнего Новгорода, совершаемых в ходе проведения открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения (далее – конкурс, конкурс).
Указанный конкурс проводился администрацией в мае – июле 2010 года. При этом заявитель участвовал в анализируемом конкурсе, в частности, по лоту № 11, которому соответствует маршрут № Т-115 (ул. Дружаева – пос. Гавриловка). Наряду с Железовым И.В., в конкурсе на выполнение пассажирских перевозок по лоту № 11 (маршрут № Т-115) участвовали индивидуальные предприниматели Евстифеев В.Е., Заленская О.В., Семёнова Н.Н.
Направляя заявление в органы прокуратуры ещё до момента подведения итогов конкурса, Железов И.В. исходил из того, что, на его взгляд, в результате противоправных действий органа местного самоуправления, в том числе переговоров между членами конкурсной комиссии и другим участником конкурса индивидуальным предпринимателем Заленской О.В., он не будет признан победителем конкурса. Причём Железов И.В. в обращении утверждал, что именно его конкурсное предложение, исходя из заявленных ответчиком критериев оценки, должно получить максимальное количество баллов. Вместе с тем, по имеющимся у заявителя сведениям, в распоряжении органа местного самоуправления 28.06.2010 (результаты конкурса оформлены протоколом от 02.07.2010) оказалось представление прокуратуры Автозаводского района г. Нижнего Новгорода о якобы допущенных им нарушениях, которые будут учитываться конкурсной комиссией при принятии решения, в итоге он станет вторым или третьим, хотя этого быть не должно, так как протокол об административном правонарушении в отношении него не составлялся, материал в суд не направлялся, виновным он не признан.
Обращение Железова И.В. передано на рассмотрение Нижегородского УФАС России прокуратурой г. Нижнего Новгорода.
Истребовав документы и материалы в целях рассмотрения обращения заявителя, проанализировав их содержание, Управление возбудило дело о нарушении части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), что оформило приказом от 01.10.2010 № 583.
Суть вменяемого ответчику нарушения заключается в том, что конкурсная комиссия администрации, вскрыв и рассмотрев заявки участников, в том числе по лоту № 11 (маршрут № Т-115), при оценке и сопоставлении данных заявок 02.07.2010 не определила победителя, приняв решение провести повторный конкурс по лоту № 11 (протокол оценки и сопоставления заявок от 02.07.2010 № 3). Однако принятие подобного решения не соответствует как конкурсной документации по проведению данного открытого конкурса, так и Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде (утверждено постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.06.2006 № 45), что указывает на существенное нарушение порядка проведения торгов.
До заседания комиссии, 21.10.10, от представителя Железова И.В. – Изотовой О.Н. в антимонопольный орган поступило заявление (Том 3, л.д. 17), которое содержало просьбу оставить первоначальное заявление Железова И.В. без рассмотрения в связи с утратой заявителем интереса к настоящему делу.
Рассмотрев данное заявление, комиссия его отклонила, поскольку на момент подачи заявления представителем Железова И.В. – Изотовой О.Н. заявление Железова И.В. уже было рассмотрено антимонопольным органом и принято решение о возбуждении дела о нарушении ответчиком антимонопольного законодательства; нормы Закона о защите конкуренции (в частности, статьи 39, 44) не предусматривают процедуры оставления заявления без рассмотрения или возможность антимонопольного органа принять отказ от поданного заявления; антимонопольный орган не связан доводами заявления (жалобы), поскольку, в первую очередь, целью Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 1) является охрана публичных ценностей, защита конкуренции, наряду с которыми, производится и защита субъективных гражданских прав в административном порядке (пункт 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Вместе с тем на заседании комиссии представитель Железова И.В. – Изотова О.Н. своё заявление, поступившее в комиссию 21.10.10, отозвала, просила его не учитывать при принятии решения (Том 3, л.д. 28). По существу дела пояснила, что заявитель, наряду с другими претендентами, участвовал в конкурсе и был признан участником данного конкурса. Кому-то из участников стало известно, что администрация имеет сведения о якобы имевшихся нарушениях в деятельности Железова И.В. Об этом же узнал и Железов И.В., в результате чего 30.06.2010 он направил заявление в адрес ответчика о приостановлении подведения итогов конкурса. По мнению представителя Железова И.В. – Изотовой О.Н., данное заявление Железова И.В., равно как и заявления иных участников рассматриваемого конкурса, не имели какого-либо правового значения, не должны были учитываться конкурсной комиссией при определении победителя конкурса. Любой участник конкурса, не согласный с решением конкурсной комиссии, мог его впоследствии обжаловать в установленном порядке, поэтому конкурсная комиссия должна была определить победителя торгов, чего в нарушение действующего законодательства сделано не было.
От администрации первоначально поступило ходатайство об отложении дела в связи с нахождением юриста администрации г. Нижнего Новгорода Степанова А.Л. на больничном, необходимостью оформления доверенности на другого представителя. Комиссия приведённое ходатайство оставила без удовлетворения, так как основания, перечисленные в ходатайстве, не могут свидетельствовать в пользу уважительности причин неявки на заседание комиссии; кроме того, к ходатайству не приложены доказательства, подтверждающие доводы администрации.
Впоследствии (после перерыва в заседании комиссии) представитель администрации на заседание комиссии прибыл. Администрация пояснила, что в соответствии с постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.06.2006 № 45 «Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде» 06 мая 2010 года утверждена конкурсная документация по проведению данного конкурса. По лоту № 11 выставлялся маршрут № 15; в конкурсе приняли участие 4 претендента: Железов И.В., Евстифеев В.Е., Заленская О.В., Семёнова Н.Н. В конкурсную комиссию поступила информация об имеющихся нарушениях лицензионных требований со стороны перевозчика – индивидуального предпринимателя Железова И.В. при осуществлении пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения, которые выразились в нарушении законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения. В ходе рассмотрения поступившей информации Железовым И.В. в конкурсную комиссию подано заявление с просьбой приостановить подведение итогов конкурса, ввиду нарушения его прав. Однако конкурсной документацией не предусмотрена процедура приостановления подведения итогов конкурса. В рамках конкурсной процедуры конкурсная комиссия не имеет возможности проверить поступившую информацию и дать ей правовую оценку, но данные обстоятельства имеют существенное значение для принятия конкурсной комиссией законного и объективного решения. При указанных обстоятельствах, учитывая заявление Железова И.В. и поступившую информацию о нарушении им лицензионных требований в процессе осуществления пассажирских перевозок, мнение других участников конкурса, конкурсная комиссия на основании пункта 3.2 конкурсной документации «Осуществление конкурсной комиссией иных функций» посчитала законным и обоснованным решение о проведении повторного конкурса по лоту № 11. На основании изложенного представитель ответчика считает, что администрацией не нарушены требования антимонопольного законодательства.
Заинтересованные лица по делу: прокуратура города Нижнего Новгорода, индивидуальные предприниматели Евстифеев В.Е., Заленская О.В., Семёнова Н.Н. на заседание комиссии не прибыли, представителей не направили, ходатайств об отложении дела не заявили, в связи с чем по правилам части 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции дело рассмотрено в их отсутствие.
В порядке статьи 46 Закона о защите конкуренции в заседании комиссии, назначенном на 22.10.2010, объявлялся перерыв до 28.10.2010, 13-00, после чего заседание комиссии продолжено.
Изучив материалы дела, заслушав выступления представителей заявителя и ответчика, исследовав имеющиеся в деле доказательства, их взаимную связь, достаточность для принятия решения, комиссия приходит к следующему.
Установлено по делу, что постановлением главы администрации от 12.02.2007 № 419 «О проведении конкурсов на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в городе Нижнем Новгороде» определено, что открытые конкурсы на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в городе Нижнем Новгороде проводятся с квалификационным отбором претендентов в соответствии с показателями, установленными конкурсной документацией. Пунктом 2 данного муниципального правового акта утверждён персональный состав конкурсной комиссии, в пункте 3 – содержатся поручения Департаменту транспорта и связи администрации: выступить организатором конкурсов; осуществить необходимые мероприятия по проведению конкурсов в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации; разрабатывать проекты конкурсных документаций и представлять главе администрации на утверждение; обеспечить в установленном порядке опубликование в средствах массовой информации извещений о проведении конкурсов; заключать договоры на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в городе Нижнем Новгороде с победителями конкурсов.
06 мая 2010 года главой администрации Булавиновым В.Е. утверждена конкурсная документация по проведению открытого конкурса на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения в городе Нижнем Новгороде. Извещение о проведении открытого конкурса опубликовано 12.05.2010 в газете «Нижегородский рабочий» № 70/16824.
Согласно извещению о проведении конкурса его заказчиком и организатором является администрация; предмет конкурса разделён на 14 лотов, соответствующих 14 автобусным маршрутам.
Заявки на участие в конкурсе на выполнение пассажирских перевозок можно было подать с 12.05.2010 по 10.06.2010.
В соответствии с пунктом 1.7 Положения о проведении конкурса на выполнение пассажирских перевозок (далее – Положение о конкурсе) конкурс проводит конкурсная комиссия, сформированная в соответствии с постановлением главы администрации.
Из анализа пунктов 12.1, 12.2 Положения о конкурсе следует, что конкурс проводится в 2 этапа.
На первом этапе конкурсная комиссия вскрывает конверты с конкурсными заявками и проводит квалификационный отбор для выявления претендентов, соответствующих квалификационным требованиям, указанным в разделе 5 Положения о конкурсе. В силу правила, изложенного в подпункте 12.1.6 Положения о конкурсе, конкурсные предложения рассматриваются у претендентов, прошедших квалификационный отбор.
На втором этапе конкурсная комиссия оценивает представленные конкурсные предложения в целях выявления лучших условий исполнения договора в соответствии с критериями, установленными в конкурсной документации (подпункты 12.2.1, 12.2.4, 12.2.8 Положения о конкурсе).
Из протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в исследуемом конкурсе от 11.06.2010 № 1 видно, что в отношении лота № 11 поступило 6 конкурсных предложений. Протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе на выполнение пассажирских перевозок от 02.07.2010 № 2 свидетельствует о том, что двум претендентам отказано в допуске к участию в конкурсе (индивидуальные предприниматели Андрианов А.В., Фролов Р.С.); индивидуальные предприниматели Железов И.В., Евстифеев В.Е., Заленская О.В., Семёнова Н.Н. допущены к участию в конкурсе.
Протокол оценки и сопоставления заявок от 02.07.2010 № 3 по спорному лоту отражает следующее решение: конкурс провести повторно в связи с заявлением одного из Претендентов для проверки возможности ограничения его прав в процессе оценки и сопоставления заявок конкурсной комиссией.
В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Недопустимыми с точки зрения приведённой правовой нормы является нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.
Согласно статье 15 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде (утверждено постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.06.2006 № 45, далее – Положение об организации транспортного обслуживания населения) конкурс проводится по мере необходимости в два этапа (пункты 1, 3); на первом этапе конкурсная комиссия на открытом заседании вскрывает запечатанные конверты с предложениями участников конкурса, проводит квалификационный отбор участников (пункт 4); если после вскрытия конверта участника комиссией будет установлено, что документы поданы участником с нарушением пункта 1 статьи 14 Положения, комиссией принимается решение об отказе в рассмотрении заявки участника, при положительной оценке на первом этапе конкурса соискатель допускается ко второму этапу конкурса (пункты 7, 8).
В соответствии с пунктом 9 статьи 15 Положения об организации транспортного обслуживания населения на втором этапе конкурса конкурсная комиссия проверяет у участников конкурса наличие диспетчерского управления, производственной базы, охраняемой стоянки и возможность проведения предрейсового и послерейсового медицинских осмотров. Конкурсная комиссия оценивает предложения участников конкурса в баллах на основании критериев определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, установленных приложением к Положению.
Победителем конкурса признается участник, получивший наибольшее количество баллов. В случае если два или более участника получат равное количество баллов, победителем признается участник, предложение (заявка) которого подано раньше (пункт 10 статьи 15 Положения об организации транспортного обслуживания населения).
По правилам пункта 11 статьи 15 Положения об организации транспортного обслуживания населения, в случае если на маршрут или отдельный лот подана заявка от одного участника, конкурсной комиссией может быть принято одно из следующих решений: о заключении договора с данным участником конкурса в случае, если поданные им документы соответствуют пункту 1 статьи 14 настоящего Положения либо о повторном проведении конкурса. В случае если на маршрут или отдельный лот не подано ни одной заявки, решением конкурсной комиссии конкурс признается несостоявшимся (пункт 12 статьи 15 Положения об организации транспортного обслуживания населения).
Из указанных правовых норм следует, что применяемое Положение не наделяет конкурсную комиссию правом на вынесение решения о проведении повторного конкурса, за исключением единственного случая, когда в отношении лота подана одна заявка. Одновременно с этим порядок проведения конкурса и определения победителя, урегулированный нормами статьи 15 Положения об организации транспортного обслуживания населения, прямо закрепляет обязанность конкурсной комиссии по оценке всех поступивших заявок по конкретному лоту от участников, допущенных ко второму этапу конкурса.
В рассматриваемом случае конкурсная комиссия вопреки перечисленным нормам Положения об организации транспортного обслуживания населения и Положения о конкурсе при наличии четырёх заявок от участников, допущенных до второго этапа конкурса, не произвела их оценку и вынесла решение о проведении повторного конкурса, что является существенным нарушением порядка проведения торгов. Конкурсная комиссия ответчика к 02.07.10 уже вскрыла и рассмотрела заявки участников, то есть получила доступ к содержанию предложений перевозчиков, поэтому была обязана определить лучшего среди них.
С учётом указанных обстоятельств комиссия приходит к итоговому выводу, что действия администрации, выразившиеся в принятии конкурсной комиссией решения о проведении повторного конкурса по лоту № 11 (маршрут № Т-115), противоречат части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Мотивы принятого конкурсной комиссией решения не могут привести к пересмотру данного вывода и не имеют решающего значения для квалификации действий органа местного самоуправления.
Вопрос о том, имели ли место в деятельности Железова И.В. нарушения лицензионных требований, как эти нарушения влияют на оценку его предложения, конкурсной комиссии необходимо было обсуждать на основе всех документов, которыми она располагала, после чего именно по результатам изучения соответствующих сведений следовало вынести законное и обоснованное решение. Сама администрация пояснила, что объективных препятствий для вынесения решения у конкурсной комиссии не имелось (Том 3, л.д. 27).
Представителем заявителя верно отмечено, что любой участник конкурса, не согласный с решением конкурсной комиссии о выборе того или иного победителя, мог оспорить такое решение в установленном порядке.
Принимая решение о признании органа местного самоуправления нарушившим требования части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, комиссия не выдаёт ему предписания о повторном проведении процедуры оценки и сопоставления заявок индивидуальных предпринимателей Евстифеева В.Е., Железова И.В., Заленской О.В., Семёновой Н.Н., исходя из того, что на момент рассмотрения настоящего дела повторный конкурс ответчиком проведён, маршрут № Т-115 разыгран.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 23, 41, 49 Закона о защите конкуренции, комиссия
Решила:
признать администрацию города Нижнего Новгорода нарушившей часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в связи с совершением ограничивающих конкуренцию действий, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, что выразилось в принятии конкурсной комиссией по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения № Т-115 (лот № 11) решения, отражённого в протоколе оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения в городе Нижнем Новгороде от 02.07.2010 № 3, о проведении повторного конкурса по лоту № 11 в связи с заявлением одного из Претендентов для проверки возможности ограничения его прав в процессе оценки и сопоставления заявок конкурсной комиссией (пункт 11 резолютивной части протокола от 02.07.2010 № 3).
Предписание по данному делу администрации г. Нижнего Новгорода не выдавать.
Передать материалы настоящего дела уполномоченному должностному лицу Нижегородского УФАС России для решения вопроса о возбуждении в отношении должностных лиц администрации г. Нижнего Новгорода дел об административных правонарушениях по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия.