Приложение к Постановлению от 21.09.2016 г № 642 Направление
Основные направления бюджетной политики в нижегородской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов
Основные направления бюджетной политики в Нижегородской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов разработаны в соответствии со статьей 20 Закона Нижегородской области от 12 сентября 2007 года N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" с целью определения основных подходов к формированию проекта областного бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.
Бюджетная политика Правительства Нижегородской области на среднесрочную перспективу сохраняет преемственность бюджетной политики предыдущего планового периода и ориентирована в первую очередь на реализацию основных задач, определенных посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года, Стратегией развития Нижегородской области до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 17 апреля 2006 года N 127, и государственной программой "Управление государственными финансами Нижегородской области", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014 года N 296.
1.Основные итоги реализации бюджетной политики
Нижегородской области в 2013 - 2015 годах
В 2013 - 2015 годах Правительством Нижегородской области проводилась ответственная и прозрачная бюджетная политика в полном соответствии с требованиями бюджетного законодательства, направленная на эффективное использование бюджетных средств в рамках приоритетных задач государственной политики, обеспечение устойчивости и сбалансированности консолидированного бюджета Нижегородской области.
Доходы консолидированного бюджета Нижегородской области в 2015 году получены в объеме 152,9 млрд рублей и увеличились за 2013 - 2015 годы на 22,7 млрд рублей, или на 17%%.
Расходы консолидированного бюджета Нижегородской области в 2015 году исполнены в объеме 163,9 млрд рублей и увеличились за 2013 - 2015 годы на 21 млрд рублей, или на 15%%.
Динамика основных показателей консолидированного бюджета
Нижегородской области за 2013 - 2015 годы
млрд рублей
| 2012 год | 2013 год | %% к пред. году | 2014 год | %% к пред. году | 2015 год | %% к пред. году | |
| Доходы | 130,2 | 139,3 | 107,0 | 149,3 | 107,2 | 152,9 | 102,4 |
| в том числе налоговые и неналоговые доходы | 108,5 | 118,9 | 109,6 | 124,0 | 104,2 | 129,2 | 104,3 |
| Безвозмездные поступления | 21,7 | 20,4 | 94,2 | 25,4 | 124,3 | 23,7 | 93,4 |
| Расходы | 142,9 | 150,0 | 105,0 | 161,0 | 107,3 | 163,9 | 101,8 |
| Дефицит | -12,7 | -10,7 | -11,7 | -11,0 |
Наибольший удельный вес в расходах консолидированного бюджета занимают расходы на отрасли социальной сферы - ежегодно более 65%% в общем объеме расходов.
С целью сохранения социальной и экономической стабильности в Нижегородской области были осуществлены следующие меры:
- своевременно и в полном объеме обеспечено исполнение всех принятых расходных обязательств по социальному обеспечению льготных категорий граждан, по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, в том числе с учетом повышения оплаты труда в рамках реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;
- обеспечены ежемесячные денежные выплаты в связи с рождением третьего ребенка или последующих детей до достижения ими возраста 3 лет;
- осуществлено строительство новых детских дошкольных учреждений и реконструкция старых, начата программа строительства новых школ в целях ликвидации второй смены;
- осуществлена поэтапная реализация программ переселения граждан из аварийного жилищного фонда, капитального ремонта жилья и обеспечения жильем отдельных категорий граждан;
- обеспечено софинансирование с федеральным бюджетом мероприятий по развитию здравоохранения, сельского хозяйства, малого предпринимательства;
- осуществлена поддержка реального сектора экономики посредством субсидирования процентных ставок по кредитам коммерческих банков инвесторов, реализующих приоритетные инвестиционные и инновационные проекты, предприятий сельского хозяйства, малого предпринимательства и других отраслей, а также посредством предоставления государственных гарантий Нижегородской области;
- реализуются План мероприятий Правительства Нижегородской области по реализации отдельных указов Президента Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Нижегородской области от 2 ноября 2012 года N 2417-р, План мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики Нижегородской области, утвержденный распоряжением Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2013 года N 2707-р.
В целях повышения результативности и эффективности использования средств в 2013 - 2015 годах проводилась работа по следующим направлениям:
- в рамках совершенствования системы управления государственным долгом кредитные ресурсы привлекались в форме возобновляемых кредитных линий, в форме краткосрочных кредитов на покрытие кассовых разрывов, а также бюджетных кредитов из федерального бюджета. Показатели государственного долга и расходы на его обслуживание находятся в пределах ограничений, установленных бюджетным законодательством;
- с целью недопущения роста кредиторской задолженности финансирование расходов осуществлялось с применением механизма утверждения предельных объемов финансирования на каждый квартал;
- осуществлен комплекс мероприятий по оптимизации и реструктуризации сети государственных учреждений в целях выявления и ликвидации неэффективных расходов;
- ежегодно разрабатываются государственные задания в отношении государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями Нижегородской области;
- внедрена система поощрения главных администраторов средств областного бюджета, показавших наилучшие результаты по итогам проводимого мониторинга качества финансового менеджмента, а также поощрения муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, достигающих наилучших результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов;
- в целях повышения доступности информации о формировании бюджета внедрена практика формирования информационного сборника "Бюджет для граждан", в котором в доступной для граждан форме представляется информация о доходах и расходах бюджета, приоритетные направления расходования бюджетных средств, результаты оказания государственных услуг гражданам;
- введена в действие информационно-аналитическая система "Бюджет для граждан" - интернет-ресурс, позволяющий гражданам в доступном формате получать информацию о бюджете и бюджетном процессе, обеспечена организация размещения и поддержания в актуальном состоянии на едином официальном сайте в сети Интернет информации о государственных и муниципальных учреждениях;
- формирование и исполнение областного бюджета осуществляется с использованием единой комплексной системы управления бюджетными процессами "Государственная информационная система управления общественными финансами министерства финансов Нижегородской области";
- формируется и реализуется адресная инвестиционная программа Нижегородской области;
- обеспечивается целевое направление финансовых ресурсов на строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог за счет концентрации части средств областного бюджета в Дорожном фонде Нижегородской области;
- начиная с 2015 года областной бюджет формируется и исполняется в программном формате.
2.Условия формирования бюджетной политики
Условия нестабильной экономической ситуации требуют изменения подходов к формированию и реализации бюджетной политики Правительства Нижегородской области.
Поставленные на федеральном уровне задачи бюджетной консолидации, а также снижения долговой нагрузки на региональный бюджет устанавливают для Нижегородской области жесткие бюджетные ограничения, что требует обеспечения стабильного роста собственных доходов и взвешенного подхода к расходованию бюджетных средств.
В условиях перехода к формированию трехлетнего бюджета и долгосрочного бюджетного прогноза необходимы совершенствование и более тесная увязка стратегического и бюджетного планирования.
Также важнейшим условием организации бюджетного процесса в современных условиях является обеспечение открытости и доступности информации о бюджете, а также повышение заинтересованности граждан в обсуждении целей и результатов использования бюджетных средств.
Основными рисками, которые могут возникнуть в ходе формирования и реализации бюджетной политики Нижегородской области, являются:
- неопределенность налоговой и бюджетной политики Правительства Российской Федерации на момент формирования областного бюджета;
- изменения норм федерального законодательства, влекущие за собой снижение доходов областного бюджета, увеличение расходов областного бюджета;
- ухудшение общеэкономической ситуации в Российской Федерации и Нижегородской области, приводящее к уменьшению поступлений налоговых и неналоговых доходов областного бюджета.
При наступлении указанных рисков могут потребоваться дополнительные меры по минимизации их негативных последствий.
3.Основные направления бюджетной политики
Исходя из текущей экономической ситуации и задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации, бюджетная политика в 2017 - 2019 годах, как и в предыдущие годы, будет направлена на:
1.Обеспечение сбалансированности и долгосрочной устойчивости бюджетной системы Нижегородской области, в том числе за счет:
- повышения качества бюджетного планирования путем перехода к формированию областного бюджета на трехлетний период и разработки долгосрочного бюджетного прогноза Нижегородской области;
- сохранения и развития налогового потенциала;
- приведения уровня бюджетных расходов в соответствие с реальными доходами областного бюджета;
- проведения взвешенной долговой политики, в том числе поэтапного снижения доли рыночных долговых обязательств.
2.Повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе за счет:
- концентрации финансовых ресурсов на реализацию приоритетных направлений государственной политики, в том числе в рамках исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и адресного решения социальных проблем;
- совершенствования предоставления социальных выплат и льгот на основе адресности и нуждаемости;
- повышения эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для нужд Нижегородской области;
- усиления финансовой дисциплины.
3.Повышение качества оказываемых государственных услуг, в том числе за счет:
- установления государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) в соответствии с ведомственными перечнями государственных услуг и работ;
- определения финансового обеспечения государственных заданий на основе нормативных затрат, установленных в соответствии с действующим законодательством;
- вовлечения организаций, не являющихся государственными учреждениями, в процесс оказания государственных услуг.
4.Повышение эффективности государственного управления, в том числе за счет:
- реализации проектного подхода, в том числе путем повышения эффективности и результативности реализуемых в Нижегородской области государственных программ;
- повышения качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти и государственных учреждениях;
- повышения эффективности и качества осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
5.Создание условий для исполнения органами местного самоуправления закрепленных за ними полномочий, а также создание стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.
6.Развитие и совершенствование системы финансового контроля, в том числе в сфере закупок.
7.Реализация принципов открытости и прозрачности управления государственными финансами.
4.Бюджетная политика в области доходов областного бюджета
Бюджетная политика Нижегородской области в части доходов в 2017 - 2019 годах, как и в предыдущие годы, будет направлена на обеспечение поступлений в консолидированный бюджет Нижегородской области всех доходных источников в запланированных объемах.
В целях создания условий для роста налогооблагаемой базы и доходов консолидированного бюджета Нижегородской области Правительством Нижегородской области будет проводиться работа по:
- повышению качества администрирования налоговых и иных обязательных платежей в областной бюджет и местные бюджеты, в том числе за счет усиления претензионно-исковой работы и осуществления мер принудительного взыскания задолженности;
- активизации работы всех заинтересованных структур в части актуализации баз данных, необходимых для начисления имущественных налогов и расширения налогооблагаемой базы по ним;
- созданию благоприятных условий для расширения производства, новых рабочих мест, инвестиционной и инновационной активности;
- осуществлению мероприятий, направленных на предотвращение выплаты "теневой" заработной платы и погашение имеющейся задолженности по заработной плате работодателей перед работниками;
- повышению эффективности управления государственной и муниципальной собственностью и увеличению доходов от ее использования.
5.Бюджетная политика в области расходов областного бюджета
Бюджетная политика в области расходов будет ориентирована на безусловное исполнение действующих расходных обязательств при условии ограничения роста расходов и недопущения принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных доходными источниками.
В текущей экономической ситуации ограниченность финансовых ресурсов бюджета требует выбора приоритетов бюджетных расходов. Начиная с 2012 года основные приоритеты бюджетных расходов определяются указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в среднесрочной перспективе эти приоритеты будут сохранены. В первую очередь это:
- обеспечение выплаты и поэтапное повышение заработной платы отдельным категориям работников социальной сферы в соответствии с утвержденными "дорожными картами" развития отраслей социальной сферы;
- реализация мер по созданию новых мест в общеобразовательных организациях;
- поддержка семей, имеющих детей;
- переселение граждан из аварийного жилищного фонда.
Кроме того, приоритетными являются:
- реализация мер социальной поддержки населения;
- предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов и городских округов;
- финансирование мероприятий, связанных с подготовкой к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года;
- реализация государственных программ, направленных на содействие устойчивому развитию экономики Нижегородской области, в том числе программ занятости населения, поддержки приоритетных отраслей экономики, поддержки сельскохозяйственного производства, а также малого бизнеса.
Проект областного бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов будет формироваться в соответствии со следующими основными подходами:
1.Основные параметры областного бюджета будут определены исходя из ожидаемого прогноза поступления доходов и необходимости соблюдения условий по снижению объема государственного долга и в том числе рыночных долговых обязательств, установленных соглашениями с Минфином России, заключенными Правительством Нижегородской области в 2015 - 2016 годах при получении бюджетных кредитов из федерального бюджета.
2.Планирование расходов областного бюджета будет осуществляться в программном формате на основании предварительных реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, а также показателей государственных заданий на предоставление государственных услуг (работ) с учетом результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг.
3.При определении предельных объемов бюджетных ассигнований перед субъектами бюджетного планирования будут поставлены задачи по оптимизации расходов.
4.Расходы на выплату заработной платы с начислениями работникам социальной сферы будут формироваться в пределах существующей штатной численности работников государственных учреждений по состоянию на 1 января 2016 года с учетом установленного на федеральном уровне минимального размера оплаты труда.
5.При решении задачи повышения заработной платы отдельным категориям работников социальной сферы, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, будет учитываться привлечение высвободившихся средств от оптимизации сети учреждений социальной сферы, а также внебюджетные источники финансирования.
6.Определение размера социальных выплат населению будет осуществляться с учетом адресности и нуждаемости граждан.
7.Осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства будет производиться в соответствии с Адресной инвестиционной программой Нижегородской области с учетом необходимости финансового обеспечения в первую очередь объектов, строящихся с привлечением средств федерального бюджета, а также объектов и мероприятий в целях исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и подготовки к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года.
6.Политика в области формирования межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения с муниципальными образованиями в 2016 - 2018 годах будут формироваться в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Нижегородской области от 6 декабря 2011 года N 177-З "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области".
Основные инструменты межбюджетного регулирования и индикативные показатели достижения планируемых результатов в сфере межбюджетных отношений утверждены в государственной программе "Управление государственными финансами Нижегородской области", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014 года N 296.
Основными задачами формирования межбюджетных отношений являются:
- выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Нижегородской области;
- обеспечение местных бюджетов средствами, необходимыми для эффективного исполнения возложенных на них в соответствии с федеральным и региональным законодательством полномочий.
С целью повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов и поселений Нижегородской области при расчете и распределении дотаций будет расширен перечень показателей, характеризующих различия муниципальных образований Нижегородской области в стоимости предоставления бюджетных услуг населению, а также актуализированы формулы, закрепленные в методиках, в том числе:
- использован показатель количества населенных пунктов как фактор удорожания (удешевления) предоставления бюджетных услуг в расчете на жителя;
- учтены различия в потребности средств на благоустройство в муниципальных образованиях.
С целью мотивации органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области улучшать качество работы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в местные бюджеты будут дополнительно переданы 50%% от государственной пошлины, взимаемой за совершение федеральными органами государственной власти юридически значимых действий при подаче заявлений через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.
Для более качественного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в 2017 году из бюджетов сверхобеспеченных поселений будут взиматься субсидии в областной бюджет для дальнейшего распределения между высокодотационными поселениями.
При формировании межбюджетных отношений на 2017 - 2019 годы будет учитываться изменение федерального законодательства и законодательства Нижегородской области, что может привести к необходимости изменения инструментов межбюджетного регулирования.
7.Политика в области управления государственным долгом
Нижегородской области
Долговая политика Правительства Нижегородской области в 2017 - 2019 годах будет строиться в соответствии с Концепцией управления государственным долгом Нижегородской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 12 октября 2011 года N 817.
Реализация долговой политики направлена на поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков, обеспечение выполнения принятых долговых обязательств Нижегородской области в среднесрочной и долгосрочной перспективе, что будет способствовать повышению рейтинга Нижегородской области.
Основными задачами реализации долговой политики являются:
- поддержание объема государственного долга, в том числе рыночных долговых обязательств в пределах ограничений, установленных соглашениями с Минфином России, заключенными Правительством Нижегородской области в 2015 - 2016 годах при получении бюджетных кредитов из федерального бюджета;
- повышение эффективности государственных заимствований, сокращение рисков, связанных с их осуществлением;
- оптимизация структуры государственного долга с целью минимизации стоимости его обслуживания, в том числе за счет частичного замещения рыночных долговых обязательств бюджетными кредитами из федерального бюджета;
- обеспечение принятия решения о заимствованиях с учетом потребностей областного бюджета в привлечении заемных средств и возможностей бюджета по погашению и обслуживанию долга;
- обеспечение открытости и прозрачности информации о государственном долге Нижегородской области.
8.Совершенствование управления исполнением областного бюджета
Управление исполнением областного бюджета в первую очередь будет ориентировано на повышение эффективности и прозрачности использования денежных средств, повышение качества управления средствами областного бюджета и строгое соблюдение бюджетной дисциплины всеми участниками бюджетного процесса, включая:
- исполнение областного бюджета на основе кассового плана;
- совершенствование управления ликвидностью областного бюджета в целях эффективного использования бюджетных средств;
- ежеквартальное доведение предельных объемов финансирования до получателей средств областного бюджета;
- совершенствование процедуры кассового исполнения областного бюджета, осуществляемого через лицевые счета, открытые в министерстве финансов Нижегородской области;
- осуществление операций по лицевым счетам, открытым в министерстве финансов Нижегородской области, для учета субсидий иным юридическим лицам, авансовых платежей исполнителям и соисполнителям по государственным контрактам;
- развитие процедуры казначейского сопровождения контрактов (договоров) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные инвестиции, взносы в уставные (складочные) капиталы, а также иные субсидии, предоставляемые государственным бюджетным и автономным учреждениям, если условиями данных контрактов (договоров) предусмотрены авансовые платежи;
- развитие системы внутреннего финансового контроля и аудита;
- принятие главными распорядителями бюджетных средств бюджетных обязательств только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств;
- совершенствование процедур учета бюджетных и денежных обязательств;
- обеспечение контроля за отсутствием кредиторской задолженности по принятым обязательствам;
- осуществление финансового контроля в отношении соответствия информации, содержащейся в планах закупок и планах-графиках закупок, извещениях об осуществлении закупок, протоколах определения поставщиков, условиях проектов контрактов, реестре контрактов:
информации об объеме финансового обеспечения закупки, утвержденном и доведенном до заказчика в установленном порядке;
информации об идентификационном коде закупки;
- совершенствование системы учета и отчетности в государственном секторе Нижегородской области.
9.Политика в сфере финансового контроля
В условиях сложившейся системы государственного финансового контроля, функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Нижегородской области повышение качества и результативности осуществляемых контрольных мероприятий становится все более актуальным.
Развитие и совершенствование системы финансового контроля, в том числе в сфере закупок, должно быть направлено на контроль экономической обоснованности, правомерности и эффективности использования финансовых ресурсов, анализ результативности их использования и обеспечение снижения потерь бюджетных средств, а также предотвращение нарушений законодательства.
Деятельность Правительства Нижегородской области в сфере финансового контроля и контроля в сфере закупок будет направлена на:
- совершенствование правовых и методологических основ государственного финансового контроля, в том числе утверждение стандартов осуществления внутреннего государственного финансового контроля, и контроля в сфере закупок;
- усиление государственного финансового контроля за соблюдением бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок, расходованием бюджетных средств при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для нужд Нижегородской области, в том числе за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта и исполнением государственных контрактов;
- повышение надежности и эффективности внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в органах государственной власти Нижегородской области, направленных на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета главными распорядителями бюджетных средств и подведомственными получателями бюджетных средств;
- развитие системы ведомственного контроля в сфере закупок, осуществляемого органами государственной власти Нижегородской области, повышение уровня его организации и качества контрольных мероприятий;
- совершенствование системы мониторинга, анализа и методического руководства качества контрольной деятельности органов государственной власти Нижегородской области по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок, контроля за деятельностью государственных автономных, бюджетных и казенных учреждений Нижегородской области.