Решение Нижегородского УФАС России от 17.10.2013 г № 1126-ФАС52-04/13(Ж)

О нарушении законодательства о защите конкуренции, а именно об отказе закупочной комиссии в допуске общества к участию в запросе котировок на право заключения договора на поставку каменного угля

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению жалоб в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции", в составе:
Гребнева Ю.Н. - председателя комиссии, заместителя руководителя управления,
Кошелевой И.А. - заместителя председателя комиссии, начальника отдела контроля экономической концентрации,
Давыдочкиной И.Ю. - члена комиссии, ведущего специалиста-эксперта отдела контроля экономической концентрации,
Агутина А.А. - члена комиссии, специалиста-эксперта отдела контроля экономической концентрации, -
при участии:
от ЗАО "В" (заявитель): П.Е.Р. (генеральный директор на основании протокола общего собрания участников от 12.10.2009, приказа от 12.10.2009 N <...>);
от ОАО "Т": Т.В.В. (по доверенности от 12.11.2012 N 186);
рассмотрела 14 октября 2013 года в заседании комиссии с объявлением резолютивной части решения жалобу закрытого акционерного общества "В" на действия закупочной комиссии открытого акционерного общества "Т", выразившиеся в отказе ЗАО "В" в допуске к участию в запросе котировок на право заключения договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т", -
и установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области поступила жалоба закрытого акционерного общества "В" (далее - ЗАО "В", заявитель) на решение закупочной комиссии по рассмотрению и оценке котировочных заявок открытого акционерного общества "Т" (далее - ОАО "Т", заказчик) об отказе заявителю в допуске к участию в запросе котировок на право заключения договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т".
Основаниями для отказа в допуске ЗАО "В" в участии в запросе котировок, как указывает заявитель в своей жалобе, ссылаясь на протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок от 30.09.2013 N <...>, послужили следующие обстоятельства:
1) несоблюдение заявителем требований пункта 27.8 извещения о проведении открытого запроса котировок (сведения, которые содержатся в котировочной заявке, не должны допускать двусмысленных толкований, в то время как ЗАО "В" использовало слово "не менее" при указании срока гарантии качества товара, что не позволило определить конкретное значение гарантийного срока);
2) несоблюдение заявителем требований пункта 27.9 извещения о проведении открытого запроса котировок (все страницы котировочной заявки должны быть сшиты, пронумерованы, скреплены печатью и подписаны руководителем участника закупки либо надлежаще уполномоченным лицом, однако ЗАО "В" не пронумеровало страницы котировочной заявки и не сшило приложения N 1, 2 в один том с котировочной заявкой).
По мнению ЗАО "В", первое основание для отказа в допуске к участию заявителя в запросе котировок необоснованно, поскольку предложенный им срок гарантии товара "не менее 1 года" отвечает потребностям заказчика и не свидетельствует о неопределенности предложения участника закупки.
Обстоятельства, определенные в качестве второго основания для отказа ЗАО "В" в допуске к участию в запросе котировок, по мнению заявителя, имеют формальный характер, имеющиеся несоответствия незначительны и не создают препятствий при идентификации представленных заявителем документов.
Обратившись в Нижегородское УФАС России, заявитель просил антимонопольный орган признать неправомерным отказ закупочной комиссии ОАО "Т" в допуске ЗАО "В" к участию в запросе котировок на право заключения договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т", обязать закупочную комиссию заказчика отменить протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок от 30.09.2013 N <...>, обязать ОАО "Т" приостановить заключение договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т" с участником запроса котировок, подавшим заявку с регистрационным номером 1 (закрытым акционерным обществом "Э").
Поскольку проведение запроса котировок на право заключения договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т" в данном случае является обязательным для организатора в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), жалоба ЗАО "В" с учетом положений пункта 1 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденного приказом ФАС России от 18.01.2013 N 17/13, рассматривается в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
09.10.2013 жалоба заявителя Управлением принята к рассмотрению; заседание комиссии антимонопольного органа назначено на 14.10.2013.
На рассмотрение жалобы явились представители ЗАО "В", ОАО "Т". Представители ЗАО "Э", также подавшего заявку на участие в запросе котировок, на процедуру рассмотрения жалобы не явились, извещены предусмотренным законом способом.
На заседании комиссии представитель заявителя доводы жалобы поддержал в полном объеме, дополнительно указав на то обстоятельство, что ЗАО "В" предложило наименьшую цену товара, и в случае его допуска к участию в запросе котировок должно было стать победителем.
В возражениях на жалобу заявителя представитель ОАО "Т" пояснил, что на первоначальном этапе закупочная комиссии оценивает соответствие имеющихся предложений формальным требованиям, установленным в извещении о проведении открытого запроса котировок, и решает вопрос о возможности допуска претендентов к участию. Котировочная заявка ЗАО "В" не соответствовала требованиям пунктов 27.8 и 27.9 извещения о проведении открытого запроса котировок, ввиду чего закупочная комиссия приняла решение об отказе в допуске заявителя к участию в запросе котировок.
Как пояснялось комиссии антимонопольного органа представителем ОАО "Т", сведения, которые содержатся в котировочной заявке, должны четко определять условия, на которых участник предлагает заключить договор и не допускать двусмысленных толкований. Использование ЗАО "В" словосочетания "не менее 1 года" при указании срока гарантии качества товара не позволяет определить конкретный срок предоставления гарантии и четкий период времени, в течение которого Заказчик вправе предъявлять поставщику требования по качеству товара.
Относительно правомерности другого основания представитель ОАО "Т" сообщил, что установление для участников запроса котировки обязанности пронумеровать листы котировочной заявки и сшить все представляемые документы в один том, призвано обеспечить целостность, сохранность и неприкосновенность документов. Соблюдение указанных требований означает, что все документы и сведения поданы от имени участника закупки, подтверждают подлинность и достоверность представленных материалов.
В этой связи ОАО "Т" полагает, что закупочная комиссии вынесла обоснованное решение в отношении ЗАО "В".
В дополнение к изложенному, представитель ОАО "Т" обратил внимание комиссии антимонопольного органа на то обстоятельство, что жалоба ЗАО "В" не может рассматриваться антимонопольным органом в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, поскольку, во-первых, предмет обжалования не поименован в части 10 статьи 3 Закона о закупках, во-вторых, в указанном порядке могут рассматриваться только жалобы на действия при проведении торгов (конкурсов либо аукционов), в то время как запрос котировок торгами не является.
Возражения ОАО "Т" оформлены письменно и приобщены к материалам дела.
Заслушав доклад члена комиссии, выступления явившихся представителей, исследовав имеющиеся доказательства, комиссия приходит к следующему.
В соответствии с планом закупки товаров, работ, услуг на 2013 год ОАО "Т" объявило запрос котировок N <...> на право заключения договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т"; извещение о проведении запроса котировок опубликовано на сайте www.<...> 23.09.2013. Дата начала подачи котировочных заявок определена как 23.09.2013, дата и время окончания подачи котировочных заявок - 27.09.2013 в 17-00.
Пункт 13 извещения о проведении открытого запроса котировок содержал требования к качеству и безопасности товара, к его функциональным характеристикам. В частности, в указанном пункте определено следующее:
1.Товар должен соответствовать требованиям ГОСТ и других действующих нормативных документов. Срок добычи каменного угля к моменту отгрузки Покупателю не должен превышать 2 (двух) месяцев.
2.Товар должен иметь заверенные Поставщиком печатями и подписями документы, подтверждающие его качество:
- удостоверение о качестве;
- протокол испытаний пробы данной партии;
- результат испытаний;
- сертификат соответствия требованиям нормативных документов.
3.Гарантийный срок на товар - не менее 1 года с момента поставки Товара и подписания товарных накладных.
Из представленных документов следует, что в закупочную комиссию котировочные заявки направили два хозяйствующих субъекта: ЗАО "В" и ЗАО "Э".
Рассмотрение указанных заявок согласно извещению о проведении открытого запроса котировок состоялось 30.09.2013.
При этом, как следует из протокола N <...> рассмотрения и оценки котировочных заявок, закупочная комиссии решила допустить к участию в запросе котировок ЗАО "Э" и отказать в допуске к участию в запросе котировок ЗАО "В" по причине несоответствия его котировочной заявки требованиям пунктов 27.8, 27.9 извещения о проведении открытого запроса котировок. В итоге запрос котировок признан несостоявшимся, закупочная комиссия рекомендовала заказчику заключить договор с ЗАО "Э".
Оценивая обоснованность приведенного решения закупочной комиссии, комиссия антимонопольного органа исходит из следующего.
Пункт 27.8 извещения о проведении открытого запроса котировок устанавливает, что при описании условий и предложений участников закупки должны приниматься общепринятые обозначения и наименования в соответствии с требованиями действующих нормативных документов. Сведения, которые содержатся в котировочных заявках, не должны допускать двусмысленных наименований.
Согласно требованиям ОАО "Т" информация о товаре и условиях его поставки указывалась участниками в приложении N 1 к котировочной заявке.
Из документов, представленных ЗАО "В", следовало, что заявитель предлагает поставить уголь каменный, соответствующий ГОСТ Р 51586-2000, марки ДПК, крупностью 50 - 200 мм, в количестве 140 тонн на общую сумму с НДС в размере 585200 рублей. Гарантийный срок товара определен как: "не менее 1 года с момента поставки Товара и подписания накладных".
Таким образом, ЗАО "В" указало все необходимые характеристики товара, однозначно определив его свойства, качества и условия поставки.
По мнению закупочной комиссии, формулировка заявитель "не менее 1 года" применительно к сроку годности товара допускает двусмысленную трактовку и не позволило однозначно определить необходимый параметр.
Однако, рассматривая данный довод, комиссия антимонопольного органа обращает внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, как это прямо обозначено в извещении о проведении открытого запроса котировок, закупочная комиссия в качестве требования о сроке годности товара установила: "гарантийный срок на товар - не менее 1 года с момента поставки товара и подписания товарных накладных" (пункт 3.3 извещения).
Из буквального прочтения приведенного пункта следует, что принципиальным условием при оценке предлагаемых товаров по критерию их соответствия установленному гарантийному сроку будет являться его определение периодом "не менее 1 года". Иными словами, товар с гарантийным сроком 1 год и более 1 года (при этом, как следует из извещения, не имеет значения насколько больше 1 года) соответствует требованиям ОАО "Т", товар с гарантийным сроком менее 1 года установленным условиям не удовлетворяет. Других требований, в том числе и указания на обязательную конкретизацию указанного срока, само извещение о проведении открытого запроса котировок не содержит, и иными публичными способами данное требование до потенциальных участников запроса котировок не доводилось.
Таким образом, оценивая на соответствие искомому критерию представленные предложения, закупочная комиссия, исходя из установленных самим заказчиком критериев, должна была бы отклонить лишь те котировочные заявки, в которых было бы указано, что гарантийный срок товара менее 1 года, и допустить к участию все заявки, из которых однозначно следовало, что гарантийный срок товара равен или превышает 1 год. Котировочная заявка ЗАО "В" соответствовала обозначенному критерию, поскольку гарантийный срок товара был определен как "не менее 1 года", а потому должна была быть допущена к участию в запросе котировок.
В рассматриваемом случае заявитель дословно воспроизвел требование заказчика относительно гарантийного срока товара, в связи с этим у закупочной комиссии не было оснований сомневаться в предлагаемых условиях поставки и обозначать указанную трактовку, как двусмысленную.
Во-вторых, обращает на себя внимание то обстоятельство, что при проведении запроса котировок, предложения участников оцениваются только по цене. В связи с этим условие о гарантийном сроке товара не является существенным при сопоставлении предложений. Не имеется ссылки на гарантийный срок товара и в договоре поставки каменного угля, проект которого размещался ОАО "Т" в составе извещения о проведении открытого запроса котировок. Однако в рассматриваемом случае, при решении вопроса о допуске участников к запросу котировок, указанное условие закупочная комиссия поставила во главу угла и расценила как основополагающее.
Учитывая приведенные выводы, комиссия антимонопольного органа полагает необоснованным данное основание, по которому отказано ЗАО "В" в участии в запросе котировок.
Пункт 27.1 извещения о проведении открытого запроса котировок определяет, что котировочная заявка подается участником закупки в письменной форме в запечатанном конверте с указанием на конверте наименования предмета запроса котировок. Участник закупки вправе указать на таком конверте свое фирменное наименование и почтовый адрес (для юридического лица) или фамилию, имя отчество и сведения о месте жительства (для физического лица).
Перечень обязательных документов, входящих в котировочную заявку, установлен в пункте 27.2 извещения о проведении открытого запроса котировок и содержит следующее:
а) заполненную форму котировочной заявки (по форме, представленной в приложении N 1 к извещению);
б) котировочное предложение (по форме, представленной в приложении N 2 к извещению);
в) анкету участника закупки (по форме, представленной в приложении N 3 к извещению).
В соответствии с пунктом 27.9 все страницы котировочной заявки должны быть сшиты, пронумерованы, скреплены печатью и подписаны руководителем участника закупки либо надлежаще уполномоченным лицом. В тексте не должно быть никаких подчисток, дописок и исправлений, за исключением исправлений, скрепленных печатью и заверенных подписью уполномоченного лица (для юридических лиц) или собственноручно заверенных.
Между тем из приведенных пунктов извещения не ясно, что именно заказчик понимает под котировочной заявкой: документы, оформленные согласно приложению N 1 к извещению (как это следует из буквального прочтения подпункта а) пункта 27.2 извещения) либо весь комплект направляемых документов.
Так, ЗАО "В" направило котировочную заявку и приложенные к ней документы в запечатанном конверте с указанием на конверте наименования предмета закупки. Котировочная заявка (документы, направляемые согласно форме приложения N 1) была сшита, указанные документы подписаны генеральным директором, скреплены печатью, имеется отметка об их количестве ("два"), а также надпись "пронумеровано и прошнуровано". Приложенные к заявке документы также были подписаны генеральным директором и скреплены печатью.
Таким образом, ЗАО "В" исполнило требование ОАО "Т", посчитав, что положения пункта 27.9 извещения о необходимости сшить листы котировочной заявки, распространяются только на документы, направляемые согласно приложению N 1.
Однако закупочная комиссия ОАО "Т" посчитала, что котировочная заявка ЗАО "В" не соответствует требованиям пункта 27.9 извещения о проведении открытого запроса котировок по той причине, что все представленные документы не сшиты заявителем в один том.
В данной ситуации комиссия антимонопольного органа приходит к выводу о том, что поскольку само ОАО "Т" допустило недостаточно определенное требование к оформлению документов, иное, нежели предполагалось заказчиком, оформление участником направленных документов не может служить основанием для отказа в участии в закупке.
Как пояснялось комиссии антимонопольного органа при рассмотрении жалобы, требования пункта 27.9 извещения о проведении открытого запроса котировок, призваны, прежде всего, обеспечить возможность идентифицировать представленные документы, обеспечить их сохранность, а также гарантировать их подлинность и достоверность.
Между тем в рассматриваемом случае обозначенные выше цели достигались и при условии отсутствия сквозной нумерации всех представленных страниц и сшитых в один том документов. В данной ситуации, когда на участие в запросе котировок документы направили только два хозяйствующих субъекта и количество представленных материалов было незначительным (число листов в каждой заявке не превышало 5), у закупочной комиссии не возникло сложностей в идентификации представленных материалов. При рассмотрении заявок не имелось также оснований сомневаться в подлинности и достоверности представленных ЗАО "В" сведений, так как все документы были подписаны уполномоченным лицом и скреплены печатью заявителя.
Таким образом, иное оформление котировочной заявки ЗАО "В" само по себе не могло повлечь и не повлекло каких-либо затруднений в работе закупочной комиссии.
В рассматриваемом случае необходимо иметь в виду, что целями регулирования Закона о закупках, в числе прочих, являются эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки.
Однако комиссия антимонопольного органа полагает, что в конкретной ситуации формальный подход, которого придерживалась закупочная комиссия при принятии решения, не согласуется с вышеприведенными целями Закона о закупках.
Резюмируя изложенное, комиссия антимонопольного органа приходит к выводу о том, что закупочная комиссия ОАО "Т" неправомерно отказала ЗАО "В" в допуске к участию в запросе котировок также и по основанию несоответствия представленных материалов требованиям извещения о проведении открытого запроса котировок; жалоба заявителя признается комиссией Нижегородского УФАС России обоснованной.
Также комиссия антимонопольного органа полагает значимым отразить в настоящем решении основания, по которым отклонен довод представителя ОАО "Т" о невозможности рассмотрения жалобы ЗАО "В" в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, ввиду того, что заявителем обжаловались действия, не поименованные в части 10 статьи 3 Закона о закупках.
Так, частью 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:
1) неразмещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.<...>) положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению на таком официальном сайте, или нарушения сроков такого размещения;
2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;
3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Между тем согласно части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В рассматриваемом случае действия, обжалуемые ЗАО "В", не регулируются законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

    Полномочиями  на рассмотрение жалоб на нарушение процедуры обязательных
в  соответствии  с  законодательством  Российской Федерации торгов, продажи
государственного   или   муниципального   имущества  антимонопольный  орган
                                        2
обладает  в  соответствии  с  пунктом  4  части 1 статьи 23 Закона о защите
конкуренции.

При этом случаи, когда жалоба возвращается заявителю, перечислены в части 9 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции; указанный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. В частности, жалоба не принимается к рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, если:
- жалоба не содержит сведения, предусмотренные частью 6 статьи 9 Закона о защите конкуренции;
- жалоба не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документально;
- имеется вступивший в законную силу судебный акт, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения в обжалуемых действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии;
- антимонопольным органом принято решение относительно обжалуемых действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии.
При рассмотрении жалобы ЗАО "В" перечисленные выше случаи установлены не были, потому основания для возвращения указанной жалобы у антимонопольного органа отсутствовали.
Кроме того, по смыслу части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа при рассмотрении жалобы на действия организатора торгов, оператора электронной площадки, закупочной или аукционной комиссии не связана доводами жалобы, и в случае, если в ходе рассмотрения жалобы будут установлены иные нарушения в действиях поименованных выше лиц, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.
Таким образом, перечисленные положения Закона о защите конкуренции позволяют антимонопольному органу рассматривать жалобы участников закупки в тех случаях, когда жалоба подана не по основаниям, указанным в части 10 статьи 3 Закона о закупках, а содержат сведения о том, что организатор закупки нарушает требования антимонопольного законодательства.
Довод представителей ОАО "Т" о том, что жалобы на действия заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Закона о закупках осуществляемой путем проведения запроса котировок, не могут рассматриваться в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции противоречит пункту 1 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденного приказом ФАС России от 18.01.2013 N 17/13.
Следовательно, комиссия Нижегородского УФАС России обладала полномочиями по рассмотрению жалобы ЗАО "В" в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

    Часть   20  статьи  18.1  Закона  о  защите конкуренции определяет, что
комиссия  антимонопольного  органа  в  случае  необходимости  может  выдать
                                                 1
заказчику  предписание, предусмотренное пунктом 3  части 1 статьи 23 Закона
о защите конкуренции.

Однако в рассматриваемом случае, как установлено комиссией и подтверждается представленными документами, 07.10.2013 ОАО "Т" заключило договор поставки каменного угля с ЗАО "Э", 09.10.2013 указанный договор со стороны поставщика исполнен в полном объеме.
Ввиду поименованных обстоятельств у комиссии Нижегородского УФАС России отсутствует возможность для выдачи предписания ОАО "Т".
На основании изложенного, руководствуясь статьей 18.1 (частями 17, 20 ) и пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции", комиссия
Решила:
жалобу закрытого акционерного общества "В" на действия закупочной комиссии открытого акционерного общества "Т", выразившиеся в отказе ЗАО "В" в допуске к участию в запросе котировок на право заключения договора на поставку каменного угля для нужд ОАО "Т" признать обоснованной.
В соответствии с частью 23 статьи 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции" решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.
По правилам части 22 статьи 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции" в течение трех рабочих дней со дня принятия решения по жалобе антимонопольный орган направляет заявителю, в аукционную комиссию, действия (бездействие) которой обжалуются, копии решения, предписания, принятых по результатам рассмотрения жалобы, и размещает сведения о таких решении, предписании на официальном сайте торгов или на сайте антимонопольного органа.
Председатель комиссии
Ю.Н.ГРЕБНЕВ
Члены комиссии
И.А.КОШЕЛЕВА
И.Ю.ДАВЫДОЧКИНА
А.А.АГУТИН