Решение Нижегородского УФАС России от 03.09.2011 г № Б/Н
В отношении администрации города Кстова
Резолютивная часть оглашена 16 августа 2011 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Гребнева Ю.Н. – председателя комиссии, заместителя руководителя управления,
членов комиссии
Валитова М.А. – начальника отдела антимонопольного контроля и борьбы с картелями,
Литвиненко Н.В. – начальника отдела контроля естественных монополий, –
в отсутствие лиц, участвующих в деле,
рассмотрела 16 августа 2011 года в открытом заседании комиссии с объявлением резолютивной части решения дело по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон) в отношении администрации города Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области (далее – ответчик, администрация, орган местного самоуправления), – и
Установила:
Демашев Алексей Геннадьевич (далее – заявитель, Демашев А.Г.) обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области с заявлением о нарушениях антимонопольного законодательства в действиях администрации и муниципального автономного учреждения г. Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области «Развитие эффективной системы юридического обслуживания населения муниципального образования «Город Кстово» «Доверие» (далее – МАУ «Доверие», автономное учреждение).
По мнению заявителя, цели создания МАУ «Доверие» не согласуются с нормами частей 1, 7 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях), статей 17 (части 1-3), 34 (часть 1), 51 (часть 1) Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вышеприведённые нормы права, на которые ссылается заявитель, предусматривают, что полномочия органов местного самоуправления, в том числе в сфере владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом, осуществляются ими самостоятельно. Демашев А.Г. полагает, что закрепленные в уставе автономного учреждения виды деятельности МАУ «Доверие», например, по решению вопросов в области строительства, градостроительства и землеустройства, относятся к исключительным функциям и правам органов местного самоуправления, в связи с чем заявитель усматривает факт наделения МАУ «Доверие» функциями и правами органов местного самоуправления, что запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Заявитель также считает, что действительной целью создания и деятельности автономного учреждения является получение органом местного самоуправления услуг (работ) для муниципальных нужд без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), что не соответствует части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В данной части позиция Демашева А.Г. сводится к тому, что выделяемые автономным учреждениям субсидии предназначены, с точки зрения правил и норм бюджетного законодательства Российской Федерации, для компенсации названным учреждениям затрат на оказание услуг (выполнение работ) третьим лицам на бесплатной основе; эти субсидии не предназначены для найма сторонних организаций для выполнения работ (оказания услуг), которые автономное учреждение должно осуществлять собственными силами.
Заявитель обращает внимание, что в рассматриваемой ситуации администрация выделяла МАУ «Доверие» денежные средства местного бюджета в рамках реализации муниципальных заданий, по которым автономное учреждение выполняло такие работы как подготовка документов для формирования земельных участков, разработка проектно-сметной документации, согласование актов выбора земельных участков. Перечисленные виды работ не соответствуют целям создания МАУ «Доверие», обеспечивают потребности муниципального образования г. Кстово в решении вопросов местного значения, а потому должны быть предметом размещения муниципального заказа.
По изложенным и иным мотивам, которые подробно изложены в заявлении, уточнении к нему, заявитель просил антимонопольный орган принять меры для устранения нарушений антимонопольного законодательства.
Рассмотрев обращение Демашева А.Г., антимонопольный орган возбудил настоящее дело о нарушении антимонопольного законодательства, усмотрев признаки несоответствия действий администрации части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с наделением МАУ «Доверие» функциями и правами органов местного самоуправления. В частности, установлено, что администрацией утверждён устав автономного учреждения, согласно которому орган местного самоуправления наделяет МАУ «Доверие» функциями по участию в осуществлении муниципального лесного и земельного контроля.
Кроме того, действия органа местного самоуправления предварительно квалифицированы как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона. В этой части выяснено, что на протяжении 2009 – 2010 гг. из бюджета г. Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области орган местного самоуправления выделял МАУ «Доверие» субсидии на выполнение заданий администрации по оказанию услуг (выполнению работ) для нужд муниципального образования городское поселение город Кстово Кстовского района Нижегородской области. Антимонопольный орган, выявив, что на основании отдельных муниципальных заданий автономное учреждение фактически не являлось исполнителем муниципальной услуги, а лишь заключало с иными лицами гражданско-правовые договоры, обеспечивающие исполнение муниципальных заданий, пришёл к выводу о расходовании ответчиком бюджетных средств на удовлетворение муниципальных нужд без проведения публичных процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов. В такой ситуации Управление заключило, что имеются признаки ограничения конкуренции, поскольку контрагентам МАУ «Доверие» созданы преимущественные условия деятельности на товарном рынке и одновременно с этим необоснованно ограничен доступ к средствам бюджета иным участникам размещения заказа.
При рассмотрении дела представители администрации и автономного учреждения указали, что не усматривают в действиях органа местного самоуправления нарушений законодательства о защите конкуренции. По их мнению, МАУ «Доверие» не наделялось функциями и правами органов местного самоуправления, в том числе контрольными, так как в уставе МАУ «Доверие» предусмотрено, что оно лишь участвует в осуществлении мероприятий по муниципальному лесному и земельному контролю, а это не тождественно непосредственной реализации контрольных функций в смысле части 3 статьи 15 Закона. В дополнение к этому ответчик ссылается на то, что МАУ «Доверие» не является хозяйствующим субъектом, поскольку выделяемые ему субсидии не могут быть отнесены к доходам на основании статей 41, 251 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации.
По эпизоду вменяемого администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции позиция МАУ «Доверие» сводится к тому, что оказание автономным учреждением по муниципальным заданиям услуг (выполнение работ), например кадастровых работ, не охватывается понятием «муниципальные нужды», поэтому положения Закона о размещении заказов не обязывали ответчика осваивать бюджетные денежные средства на их осуществление посредством проведения публичных процедур. Кроме того, как полагают представители МАУ «Доверие», из Закона об автономных учреждениях не следует, что деятельность в рамках муниципальных заданий должна осуществляться непосредственно данными учреждениями; привлечение сторонних организаций является допустимым.
Такой же по существу позиции придерживаются и представители администрации, дополняя её тем, что орган местного самоуправления не располагал сведениями о привлечении МАУ «Доверие» третьих лиц для выполнения муниципальных заданий; порядок исполнения муниципального задания определялся автономным учреждением самостоятельно.
Администрация считает, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, поэтому обязанности по размещению заказов у них не имеется. Что касается самого органа местного самоуправления, то его обязанность по размещению заказов не является абсолютной и ряд сделок он может заключать и без применения процедур, установленных Законом о размещении заказов.
Подробно позиции администрации и МАУ «Доверие» изложены в письменных пояснениях, приобщенных к материалам дела.
В процессе рассмотрения дела МАУ «Доверие» изменило наименование на муниципальное автономное учреждение «Многофункциональный центр предоставления муниципальных услуг» города Кстово Кстовского района Нижегородской области.
Заявитель, который надлежащим образом извещался о времени и месте рассмотрения дела, на заседания комиссии не являлся.
В порядке статьи 46 Закона о защите конкуренции в заседании комиссии, назначенном на 04.08.2011, объявлялись перерывы до 11.08.2011, 09-30 и 16.08.2011, 09-00, после чего заседание продолжалось.
Изучив материалы дела, заслушав доклад члена комиссии, выступления представителей ответчика, заинтересованного лица, исследовав имеющиеся в деле доказательства, их взаимную связь, достаточность для принятия решения, комиссия приходит к следующему.
По эпизоду наделения МАУ «Доверие» функциями органов местного самоуправления.
В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержится запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (пункт 5 статьи 4 Закона).
Из материалов дела видно (отчёт о прибылях и убытках за январь-декабрь 2009 года, договор от 25.11.2009, заключенный с ООО «РемонтМонтажСтрой-НН», платёжное поручение от 30.12.2009 № 000186), что помимо денежных средств, направляемых МАУ «Доверие» в качестве субсидий, данным автономным учреждением получен доход от коммерческой деятельности; чистая прибыль МАУ «Доверие» в 2009 году составила 647000 рублей. Следовательно, МАУ «Доверие» являлось хозяйствующим субъектом в понимании статьи 4 Закона, в связи с чем мнение администрации о том, что субсидии не могут считаться доходами по налоговому законодательству не имеет существенного значения.
Как усматривается из имеющихся документов, МАУ «Доверие» создано на основании распоряжения администрации от 14.05.2009 № 167-р. Этим же распоряжением утвержден устав автономного учреждения, а решением налогового органа от 21.05.2009 в единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о создании МАУ «Доверие».
В соответствии с пунктом 1.3. устава МАУ «Доверие» Учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием «Город Кстово» для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Исходя из приведённого пункта устава и понятия автономного учреждения, автономное учреждение создаётся для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного, поэтому возложение на автономное учреждение административных полномочий, составляющих компетенцию органа местного самоуправления, недопустимо.
Однако в пункте 2.3 устава МАУ «Доверие» прямо оговорено, что Учреждение участвует в мероприятиях по муниципальному земельному и лесному контролю.
В то же время, согласно положениям пункта 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. В числе лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль, решением городской Думы г. Кстово Кстовского района от 25.06.2009 № 61 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Кстово в новой редакции» названы муниципальные инспектора (пункт 5); мероприятия по муниципальному земельному контролю в отношении юридических и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и муниципального контроля» (пункт 14).
Аналогичным образом в соответствии с правилами статьи 98 Лесного кодекса Российской Федерации на территории муниципального образования лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль и надзор) осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальным правовым актом городской Думы г. Кстово (решение от 25.06.2009 № 62) также не предусмотрено проведение мероприятий по муниципальному лесному контролю юридическими лицами. Равно как и не предусмотрено действующим законодательством и какого-либо участия хозяйствующих субъектов при реализации полномочий органов местного самоуправления по лесному и земельному контролю.
Таким образом, наделение МАУ «Доверие» полномочиями по участию в мероприятиях по муниципальному земельному и лесному контролю, по мнению комиссии, не соответствует части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Вместе с тем комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение (пункт 1 части 1 статьи 48 Закона).
Как указывалось выше, в процессе рассмотрения дела МАУ «Доверие» изменило наименование на муниципальное автономное учреждение «Многофункциональный центр предоставления муниципальных услуг» города Кстово Кстовского района Нижегородской области. Распоряжением администрации от 13.01.2011№ 1-р утверждён устав автономного учреждения в новой редакции, в котором отсутствуют положения о возможности участия автономного учреждения в мероприятиях по муниципальному лесному и земельному контролю.
Следовательно, ответчиком добровольно устранено нарушение антимонопольного законодательства в вышеуказанной части.
По эпизоду нарушения антимонопольного законодательства в ходе исполнения автономным учреждением муниципальных заданий.
Из анализа положений пункта 3.6 устава МАУ «Доверие» видно, что источниками формирования имущества Учреждения является, прежде всего, финансовое обеспечение в виде субсидий, осуществляемых из бюджета г. Кстово, на выполнение задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке; доходы от выполнения работ, услуг, реализации продукции при осуществлении деятельности, разрешенной уставом Учреждения, и иные источники, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
По смыслу пунктов 4.1., 4.3. устава МАУ «Доверие» учредитель устанавливает задания для Учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно. Кроме заданий учредителя Учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату. Учреждение при этом строит свои отношения с государственными и муниципальными органам, другими предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на основе договоров, соглашений, контрактов.
Распоряжением администрации от 28.09.2009 № 391-р утверждено Положение о порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности городского поселения город Кстово Кстовского района Нижегородской области, и порядке финансового обеспечения выполнения задания.
Согласно данному Положению на оказание услуг (выполнение работ) автономным учреждением для нужд муниципального образования городское поселение город Кстово Кстовского района Нижегородской области заключается соглашение между администрацией города Кстово и автономным учреждением (муниципальным автономным учреждением). Предоставление услуг автономным учреждением осуществляется на основе заданий, содержащих количественные требования к объему предоставляемых услуг (по видам услуг), устанавливаемые администрацией города, и стандарты качества по видам услуг, утверждаемые нормативным правовым актом администрации города Кстово. Субсидии автономному учреждению предоставляются в пределах запланированных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных для соответствующего главного распорядителя бюджетных средств соответствующему автономному учреждению. Объем субсидий автономному учреждению определяется в соответствии с заданием по оказанию услуг, установленным учредителем, и нормативами затрат на оказание услуг в пределах утвержденных ассигнований.
Из имеющихся материалов следует, что конкретные муниципальные задания для МАУ «Доверие» устанавливались в соответствии с распоряжениями органа местного самоуправления; в каждом случае выполнения задания между Администрацией и Учреждением заключались соответствующие соглашения, в приложениях к которым определялись размер и вид субсидии, сроки её предоставления, график финансирования исполнения задания. Факт выполнения заданий оформлялся актами.
Так, на основании распоряжения администрации от 28.09.2009 № 393-р, соглашения от 28.09.2009 между органом местного самоуправления и МАУ «Доверие» о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг по муниципальному заданию № 1 автономному учреждению 01.10.2009 предоставлена субсидия в размере 591053, 9 руб., из которых 10160, 5 руб. – на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, а также на уплату налога, 580893, 4 руб. – на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам. График исполнения муниципального задания: 10.10.2009 – 197017, 96 руб., 05.11.2009 – 107017, 96 руб., 05.12.2009 – 197017, 98 руб.
Задание на оказание услуг № 1, предоставляемых МАУ «Доверие», определяет категории получателей услуги (администрация г. Кстово, жители г. Кстово), период исполнения (01.10.09 – 30.12.2009) и др. показатели.
В соответствии с заданием № 1 МАУ «Доверие» оказывает 34 бюджетные услуги по оформлению первоначального пакета документов для формирования земельных участков под многоквартирными жилыми домами на территории г. Кстово (выполнение кадастровых работ по формированию земельных участков под многоквартирными жилыми домами на территории г. Кстово).
Как видно из утвержденного задания № 1, стоимость единицы 1 бюджетной услуги складывается из затрат автономного учреждения на оплату труда, начисления (6214, 7 руб.), приобретение оргтехники, мебели (3457, 9 руб.), прочие затраты (3853, 7 руб.), кадастровые работы (этап до схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории) по формированию земельного участка (3558, 8 руб.).
Из изложенного видно, что субсидия в размере 580893, 4 руб., предоставленная МАУ «Доверие» в рамках задания № 1 и компенсирующая нормативные затраты автономного учреждения на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам, рассчитана путём сложения вышеназванных величин затрат (6214, 7 руб.+ 3457, 9 руб.+3853, 7 руб.+3558, 8 руб.) и умножения полученной величины на количество бюджетных услуг (580893, 4 руб. = 17085, 1 руб.* 34). То есть компенсируемые из бюджета нормативные затраты автономного учреждения на оказание услуг по формированию 34 земельных участков составляют размер искомой субсидии.
Доля нормативных затрат на выполнение кадастровых работ в величине выделяемой субсидии составила 3558, 8 руб. на 1 бюджетную услугу или 120999, 2 руб. на 34 бюджетных услуги.
Имеющимися материалами подтверждается, что 10.11.2009 между МАУ «Доверие» и индивидуальным предпринимателем Абрамовым А.В. заключен договор на выполнение кадастровых работ по 34 земельным участкам под многоквартирными жилыми домами, расположенными на территории г. Кстово. Стоимость работ стороны договора согласовали в размере 3558, 8 руб. за один объект (земельный участок).
Таким образом, собственно кадастровые работы по формированию земельных участков в рамках задания № 1, установленного для автономного учреждения, выполнял индивидуальный предприниматель Абрамов А.В.
На основании задания на оказание услуг № 2, предоставляемых МАУ «Доверие» (распоряжение от 09.10.2009 №№ 432 а-р, 433 а-р, соглашение от 09.10.2009), автономное учреждение оказывает 3 бюджетные услуги по обеспечению выполнения проектных работ по следующим объектам: проведение мероприятий по новому строительству линий уличного освещения в городе Кстово (согласование и утверждение проектов) по ул. Талалушкина от ул. Магистральная до проспекта Рачкова, от ул. Зелёная до Кукольного театра, вдоль детской поликлиники и от Кукольного театра до бульвара Мира мимо МОУ СОШ № 3, дет. сада № 17, № 6, МОУ СОШ № 5, техникума и дет. сада № 22 во дворах до ЦРБ. Размер субсидии по муниципальному заданию № 2 составил 549966 руб. – на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Анализ муниципального задания № 2 показывает, что в стоимость бюджетных услуг включены, в том числе, нормативные затраты на проектные работы по новому строительству линий уличного освещения в городе Кстово по вышепоименованным объектам, которые составили 244500 руб.
19, 20 и 21 октября 2009 года между МАУ «Доверие» и ООО «Стройэнергомонтаж» заключены договоры на выполнение проектных и изыскательских работ, согласно которым ООО «Стройэнергомонтаж» выполняет проекты уличного освещения г. Кстово по ул. Талалушкина от ул. Магистральная до проспекта Рачкова (договор от 19.10.2009 № 159/пр-09), мимо дет. сада № 17, № 6, МОУ СОШ № 5, техникума и дет. сада № 22 во дворах до ЦРБ (договор от 20.10.2009 № 160/пр-09), от ул. Зелёная до Кукольного театра, вдоль детской поликлиники и от Кукольного театра до бульвара Мира мимо МОУ СОШ № 3 (договор от 21.10.2009 № 161/пр-09). По данным договорам автономное учреждение оплачивает ООО «Стройэнергомонтаж» 244007, 9 руб.
Применительно к заданию № 2 также следует констатировать, что фактически работы по муниципальному заданию выполнялись не автономным учреждением, а привлеченным МАУ «Доверие» третьим лицом (в данному случае – ООО «Стройэнергомонтаж»).
Установлено, что в период с сентября 2009 года по июль 2010 года на исполнение МАУ «Доверие» поступило более 40 заданий администрации.
В частности, по заданиям №№ 8, 14, 16, 18 предусматривались субсидии для выполнения кадастровых работ по формированию земельных участков под многоквартирными жилыми домами. Общая сумма выделенных субсидий по этим заданиям составила 886094, 72 руб. При этом суммарная цена договоров на выполнение кадастровых работ, которые были заключены между МАУ «Доверие» и ООО «Твой мир», индивидуальным предпринимателем Абрамовым А.В., для выполнения автономным учреждением названных заданий составила 546500, 8 руб. (≈ 61, 67 % от общей суммы субсидий).
По заданиям №№ 11, 13 требовалось разработать проектно-сметную (сметную) документацию. Общая сумма выделенных субсидий по этим заданиям составила 164500 руб. Суммарная цена договоров подряда на разработку проектно-сметной документации, которые были заключены между МАУ «Доверие» и ООО «РемонтМонтажСтрой-НН», Савиной Е.С., для выполнения автономным учреждением названных заданий, составила 150000 руб. (≈ 91, 18 % от общей суммы субсидий).
Муниципальные задания №№ 34, 42, 43 сводились к реализации мероприятий в рамках исполнения градостроительных заданий на разработку проектов межевания территории г. Кстово. На эти цели для МАУ «Доверие» предназначались субсидии в размере 2655493, 76 руб. Денежное вознаграждение за проведение работ, которые необходимы для выполнения заданий №№ 34, 42, 43, согласно договорам, заключенным между автономным учреждением и индивидуальным предпринимателем Абрамовым А.В., составила 2190000 руб. (≈ 82, 47 % от общей суммы субсидий).
Задание № 46 (соглашение от 21.07.2010) дано МАУ «Доверие» на оказание услуг по изготовлению технической документации на восстановление разрушенного дорожного покрытия по ул. Завьялова, ул. Котовского, пер. Нагорному г. Кстово. Размер субсидии по данному заданию составил 600000 рублей.
27.07.2010 между МАУ «Доверие» и муниципальным предприятием проектный институт «Кстовопроект» заключен договор № 922, в соответствии с которым автономное учреждение поручило исполнителю выполнить техническую документацию по восстановлению разрушенного дорожного покрытия по ул. Завьялова, ул. Котовского, пер. Нагорному г. Кстово. Цена данного соглашения определена сторонами в размере 600000 рублей.
Как видно из изложенного, не оспаривается ответчиком и автономным учреждением во многих случаях денежные средства, выделенные МАУ «Доверие» из местного бюджета в качестве субсидии на выполнение заданий органа местного самоуправления, использовались на оплату работ (кадастровые работы, проектные работы), которые фактически выполнены иными лицами.
В то же время из имеющихся материалов (реестры контрактов, заключенных администрацией в 2009, 2010 г.г.) следует, что органом местного самоуправления в 2009, 2010 г.г. не размещались муниципальные заказы на проведение работ по формированию земельных участков под многоквартирными домами, иными объектами, на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации и проч., то есть удовлетворение потребностей муниципального образования «Город Кстово» в такого рода работах, услугах происходило посредством заключения автономным учреждением и его контрагентами гражданско-правовых договоров.
Оценивая изложенные обстоятельства, комиссия руководствуется следующими правовыми позициями.
Согласно статье 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Применительно к рассматриваемому случаю деятельность МАУ «Доверие» по выполнению на основании заданий администрации работ и услуг по существу направлена на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования «Город Кстово» в работах, услугах, необходимых для решения администрацией вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления.
Формирование земельных участков, межевание территории города, выполнение проектных работ для последующего строительства, реконструкции, обслуживания различных общественных объектов (например, дорог, уличного освещения, хоккейной площадки) являются функциональными задачами органа местного самоуправления, обеспечивают интересы неопределённого круга лиц, осуществляются за счёт средств местного бюджета, то есть обладают всеми квалифицирующими признаками муниципальных нужд.
Анализ вышеперечисленных муниципальных заданий показывает, что по большей части они направлены на выполнение кадастровых работ при формировании земельных участков под многоквартирными домами, разработке документации по планировке территории.
Согласно пункту 1 статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме.
В пункте 3 этой же статьи Закона установлено, что в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, то на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. При этом формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления (пункт 4 статьи 16 Закона).
Подготовка документации по планировке территории возложена на органы местного самоуправления (часть 1 статьи 8, часть 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Всё вышеизложенное, по мнению комиссии, свидетельствует о том, что в данной правовой ситуации имело место именно выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд.
Приведённый вывод предопределяет, что, следуя общим правилам части 2 статьи 3, статьи 5 Закона о размещении заказов, ответчику необходимо было в порядке, определённом Законом о размещении заказов, разместить заказ на выполнение вышепоименованных работ (услуг), чего сделано не было.
В силу части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Исходя из смысла частей 2, 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях, автономное учреждение осуществляет деятельность, ради которой оно создано и связанную с выполнением работ, оказанием услуг, на основании заданий учредителя (в данном случае – администрации); финансовое обеспечение исполнения заданий обеспечивается выделением автономному учреждению субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Толкование приведённых норм права в совокупности с положениями бюджетного законодательства Российской Федерации (статьи 6, 69.1, 69.2, 70, 72, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) позволяет сделать вывод о том, что при предоставлении субсидий автономным учреждениям на выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом муниципального задания, правила Закона о размещении заказов неприменимы.
Однако из тех же правовых норм вытекает и следующее: непременным условием предоставления субсидии является оказание муниципальных услуг непосредственно автономным учреждением.
К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг статьёй 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации отнесено, в частности, предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Таким образом, в силу приведённой нормы, а также положений Закона об автономных учреждениях финансовое обеспечение задания учредителя производится на основании учёта нормативных затрат автономного учреждения на оказание услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание имущества автономного учреждения.
Вместе с тем применительно к рассмотрению настоящего дела не усматривается, что МАУ «Доверие» понесло какие-либо затраты (за исключением расходов на оплату труда основного персонала, отчисления, приобретение производственных средств и расходных материалов) при оказании услуг (выполнении работ) по муниципальным заданиям; автономное учреждение не являлось исполнителем муниципальной услуги, лишь заключив со своими контрагентами (индивидуальным предпринимателем Абрамовым А.В., ООО «Твой мир», ООО «Стройэнергомонтаж» и иными лицами) гражданско-правовые договоры, обеспечивающие исполнение муниципальных заданий.
Указанное позволило контрагентам автономного учреждения, в отличие от своих конкурентов, получить возможность доступа к средствам местного бюджета, минуя процедуры, предусмотренные Законом о размещении заказов.
Только индивидуальным предпринимателем Абрамовым А.В. в период с октября 2009 года по июль 2010 года получено более 1 млн. руб. из местного бюджета.
Поскольку, как показано выше, вследствие действий администрации созданы преимущественные условия деятельности на товарном рынке отдельным хозяйствующим субъектам и одновременно с этим необоснованно ограничен доступ к средствам бюджета иных участников размещения заказа, следует признать наличие в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Кроме того, в нарушение части 3 статьи 15 Закона орган местного самоуправления фактически наделил МАУ «Доверие» собственной функцией по определению исполнителей (подрядчиков) по выполнению работ (оказанию услуг) для муниципальных нужд.
По смыслу Закона об автономных учреждениях, бюджетный интерес учредителя автономного учреждения заключается в том, чтобы снизить расходы на содержание и развитие имущественного комплекса учреждения за счёт повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление расходов. В свою очередь, автономное учреждение, увеличивая внебюджетные доходы, также имеет возможность для укрепления своей материально-технической базы, кадрового состава и т.п.
Однако из обстоятельств рассматриваемого дела видно, что доходы МАУ «Доверие» получены от деятельности, связанной с выполнением работ (оказанием услуг) на основе проанализированных выше муниципальных заданий; внебюджетные доходы Учреждения в исследуемый период составили 12 тыс. руб.
Такие фактические данные свидетельствуют в пользу утверждения заявителя о том, что действительной целью создания и деятельности МАУ «Доверие» является получение органом местного самоуправления услуг (работ) для муниципальных нужд без проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона).
В рассматриваемой ситуации анализируемые действия органа местного самоуправления ограничили конкуренцию, поскольку привели к возникновению внешних условий (кроме самостоятельных действий хозяйствующих субъектов), обусловивших определение лиц, получивших право за счёт бюджетных денежных средств выполнять кадастровые, проектные и проч. работы без участия в публичных процедурах, предусмотренных Законом о размещении заказов.
Доводы органа местного самоуправления о том, что администрация не располагала сведениями о привлечении МАУ «Доверие» третьих лиц для выполнения муниципальных заданий, отклоняются. Каждое муниципальное задание утверждалось ответчиком, и его служащие не могли не понимать, что, например, кадастровые работы по формированию 34 земельных участков (муниципальное задание № 1) не могли быть выполнены силами директора, главного бухгалтера и главного специалиста МАУ «Доверие», которые на момент исполнения задания осуществляли трудовую деятельность в автономном учреждении. Более того, представители органа местного самоуправления входили в состав наблюдательного совета МАУ «Доверие».
Обозначенные работы МАУ «Доверие» не могло выполнять самостоятельно и в силу статей 29, 31, 33, 36, 44 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В силу положений указанных статей Закона о кадастре на момент исполнения МАУ «Доверие» заданий правом осуществления кадастровой деятельности обладали лишь кадастровые инженеры, действующие как индивидуальные предприниматели либо штатные работники юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, а также в переходный период – лица, имеющие на 01.03.2008 право выполнения работ по территориальному землеустройству. МАУ «Доверие» к таким лицам не относится (является некоммерческой организацией и создано в мае 2009 года).
Аргументы ответчика о том, что средства местного бюджета могли быть освоены и без применения публичных процедур, установленных Законом о размещении заказов, подлежат отклонению, так как частью 2 статьи 55 Закона о размещении заказов определён исчерпывающий перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика.
Пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов предусмотрена возможность размещения в течение квартала заказов на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ на сумму, не превышающую предельного размера расчетов наличными деньгами. Указанием Центрального Банка Российской Федерации от 20.06.2007 №1843-У установлен предельный размер расчетов наличными деньгами юридических лиц в размере 100 тысяч рублей. В анализируемом случае денежные средства на выполнение одноимённых работ в течение квартала превышали названную сумму.
При указанных обстоятельствах комиссия приходит к итоговому выводу о том, что администрацией в рассматриваемой ситуации допущено нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Остальные аргументы ответчика и заинтересованного лица не опровергают факта нарушения администрацией антимонопольного законодательства.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции комиссия при принятии решения разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.
Поскольку в действиях администрации выявлено нарушение законодательства о защите конкуренции, а конкретные муниципальные задания исполнены, комиссия в целях обеспечения установленных статьёй 22 Закона функций государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, предупреждения совершения ими новых правонарушений считает необходимым выдать ответчику предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (подпункт «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона). В рамках исполнения данного предписания администрации следует проанализировать с учётом выводов настоящего решения соответствие законодательству о защите конкуренции муниципальных заданий, направленных на исполнение в созданные органом местного самоуправления учреждения, и принять конкретные меры для прекращения нарушений в случае их обнаружения, о чём сообщить антимонопольному органу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 23, 41, 48, 49, 50 Закона о защите конкуренции, комиссия
Решила:
признать факт нарушения администрацией города Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в связи с наделением муниципального автономного учреждения г. Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области «Развитие эффективной системы юридического обслуживания населения муниципального образования «Город Кстово» «Доверие» функциями по участию в осуществлении мероприятий по муниципальному земельному и лесному контролю.
Рассмотрение дела № 1155-ФАС52-ТР-15-02/11-10 в вышеуказанной части в отношении администрации города Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области прекратить в связи с добровольным устранением ответчиком нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
Признать администрацию города Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что выразилось в наделении муниципального автономного учреждения г. Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области «Развитие эффективной системы юридического обслуживания населения муниципального образования «Город Кстово» «Доверие» функциями по определению исполнителей (подрядчиков) по выполнению работ (оказанию услуг) для муниципальных нужд и уклонении тем самым от размещения муниципального заказа в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Выдать администрации города Кстово Кстовского муниципального района Нижегородской области предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия.
Приложения
None Приложение к Решению от 03 сентября 2011 года № Б/Н Предписание