Решение Нижегородского УФАС России от 11.03.2010 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации и думы города Дзержинска Нижегородской области
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – комиссия) в составе:
- Ю.Н. Гребнев - председатель комиссии, заместитель руководителя управления;
- Н.В. Литвиненко - член комиссии, начальник отдела контроля экономической концентрации;
- В.Н. Румянцев - член комиссии, главный специалист-эксперт отдела контроля экономической концентрации, -
с участием:
- Н.В. Ненашкина - начальника правового управления Городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области, копия доверенности от 01.09.2009 № 993;
- Л.А. Филатовой - заместителя начальника управления жилищно-коммунального хозяйства по экономическим вопросам администрации города Дзержинска Нижегородской области, доверенность от 20.07.2009 № 73;
- Т.С. Малаховой - консультанта правового управления администрации города Дзержинска Нижегородской области, доверенность от 20.07.2009 № 72;
- А.В. Вершинина - директора МУП «Ритуальные услуги», копия распоряжения мэра города Дзержинска Нижегородской области от 08.04.2009 № 493 «О приеме на работу А.В. Вершинина», паспорт гражданина Российской Федерации, -
рассмотрев дело № 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09 о нарушении администрацией города Дзержинска Нижегородской области (606000, Нижегородская область, г. Дзержинск, пл. Дзержинского, д. 1) и Городской Думой города Дзержинска Нижегородской области (606000, Нижегородская область, г. Дзержинск, пр-т Кирова, д. 1) частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Установила:
В соответствии с поручением ФАС России от 10 декабря 2008 года № ЦА/33111 Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области провело проверку соблюдения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и организации похоронного дела в городе Дзержинске Нижегородской области.
В ходе проведения проверки установлено, что в соответствии с пунктом 2.11 постановления администрации города Дзержинска Нижегородской области (далее – Администрация) от 24.07.2002 № 1773 «О деятельности специализированного предприятия МУП «Ритуальные услуги» по вопросам похоронного дела» (далее - Постановление) муниципальное кладбище города Дзержинска Нижегородской области является муниципальной собственностью и находится в хозяйственном ведении специализированного муниципального унитарного предприятия города Дзержинска «Ритуальные услуги» (далее - МУП «Ритуальные услуги», предприятие).
Пунктом 2.13 Постановления определено, что МУП «Ритуальные услуги» обязано обеспечить правила работы и содержание городского кладбища, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Указанное подтверждается письмом заместителя мэра города Дзержинска Нижегородской области по жилищно-коммунальному хозяйству А.Е. Астаськова от 21.01.2009 № 125/3, в котором также отмечено, что МУП «Ритуальные услуги» осуществляет следующие функции: предоставление участков земли для захоронения умерших на территории муниципальных кладбищ, проведение инвентаризации захоронений, обновление книг захоронений, регистрацию захоронений, контроль за соблюдением порядка захоронений, установление режима работы кладбищ.
В рамках исполнения поручения ФАС России установлено также, что распоряжением мэра города Дзержинска Нижегородской области от 10.10.2003 № 1875 утвержден устав МУП «Ритуальные услуги» (далее – Устав).
В соответствии с Уставом МУП «Ритуальные услуги» является коммерческой организацией (пункт 1.3 Устава) и создано в целях удовлетворения общественных потребностей в результатах деятельности предприятия и получения прибыли (пункт 2.1 Устава).
На основании изложенного Нижегородским УФАС России принято решение о возбуждении дела № 453-ФАС52-ТР-15-04/06-09 о нарушении Администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», о чем на основании части 4 статьи 44 Федерального закона «О защите конкуренции» 10 июня 2009 года издан приказ № 219.
На заседании комиссии представители Администрации сообщили, что признают и готовы устранить нарушение антимонопольного законодательства в части передачи кладбища в хозяйственное ведение МУП «Ритуальные услуги».
Вместе с тем Администрация, поясняя свою позицию, в мотивированном обосновании по делу, направленном в комиссию 20.07.2009, указывает, что Администрация при организации ритуальных услуг на территории города Дзержинска Нижегородской области действует строго в соответствии с нормами Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении).
В ходе заседания комиссии представители Администрации заявили, что порядок работы и содержания кладбища утвержден постановлением Городской Думы города Дзержинска Нижегородской области (далее – Городская Дума) от 30.07.2002 №309 «Об утверждении порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища» (далее – Порядок). В случае отмены или изменения указанного акта Городской Думы Администрация внесет изменения и в свои акты, определяющие порядок организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений на территории города Дзержинска Нижегородской области.
Изучив положения указанного нормативного акта Городской Думы, комиссия установила следующее.
В соответствии с пунктом 1.2 Порядка муниципальное кладбище, включая и новый участок, является муниципальной собственностью и находится в хозяйственном ведении МУП «Ритуальные услуги».
Организацию работы по осуществлению захоронений, содержание и благоустройство кладбища осуществляет МУП «Ритуальные услуги» (пункт 1.3 Порядка).
Заказы на захоронение и услуги по захоронению оформляются в МУП «Ритуальные услуги» или администрации кладбища за сутки до захоронения с учетом вероисповедания и национальных традиций (пункт 2.2 Порядка).
Участок для захоронения отводится бесплатно уполномоченным на эти цели работником МУП «Ритуальные услуги» в соответствии с проектом кладбища (пункт 2.3. Порядка).
Подготовка могилы, опускание в нее гроба с умершим, засыпка могилы и оформление могильного холма производится исключительно работниками МУП «Ритуальные услуги» с оплатой данной услуги в соответствии с утвержденным прейскурантом (пункт 2.6 Порядка).
В соответствии с пунктами 2.12 и 3.2 Порядка за МУП «Ритуальные услуги» закреплена деятельность по демонтажу памятников и складированием с составлением акта, а также по оповещению лиц, произведщих погребение, или родственников умершего о пришедших в ветхое состояние намогильных сооружениях и о неудовлетворительном состоянии участков погребения.
Смотритель муниципального городского кладбища ведет журнал регистрации произведенных захоронений. Форма и порядок ведения журнала определяется инструкцией, утвержденной МУП «Ритуальные услуги» (пункт 4.2 Порядка).
Въезд автотранспорта на территорию кладбища, кроме транспорта МУП «Ритуальные услуги», запрещен (пункт 5.3 Порядка).
На основании изложенного комиссия пришла к выводу о наличии признаков нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части издания Городской Думой акта (постановления от 30.07.2002 №309 «Об утверждении порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища»), который приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по погребению в городе Дзержинске Нижегородской области, и наделения хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг.
С учетом изложенного Нижегородским УФАС России возбуждено дело № 996-ФАС52-ТР-15-04/11-09 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Городской Думы, о чем на основании части 4 статьи 44 Федерального закона «О защите конкуренции» 26 ноября 2009 года издан приказ № 542.
Однако в связи с тем, что предмет рассмотрения данных дел одинаков, комиссия на основании статьи 47.1 Федерального закона «О защите конкуренции» пришла к выводу о необходимости объединения данных дел в одно производство.
Определением от 09 декабря 2009 года дела № 453-ФАС52-ТР-15-04/06-09 и № 996-ФАС52-ТР-15-04/11-09 объединены в одно производство; объединенному делу присвоен № 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09, ответчиками по делу являются администрация города Дзержинска Нижегородской области и Городская Дума города Дзержинска Нижегородской области, в качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено МУП «Ритуальные услуги».
В ходе заседания комиссии представитель Городской Думы, не соглашаясь с фактом совершения вменяемого правонарушения, обратил внимание комиссии на следующее:
1.Рассматриваемый Порядок принят Городской Думой в рамках предоставленных органам местного самоуправления федеральным законодательством полномочий, в частности: пунктом 23 части 1 статьи 16 и частью 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частью 2 статьи 25 Закона о погребении.
2.Анализируя объем полномочий, предоставленный Порядком МУП «Ритуальные услуги», оценив положения Устава предприятия, следует сделать однозначный вывод о возложении на МУП «Ритуальные услуги» обязанности по содержанию и эксплуатации муниципального городского кладбища, являющейся административно-хозяйственной функцией, не предполагающей реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам.
3.Объем полномочий, которыми наделено МУП «Ритуальные услуги» соответствует целям, указанным в части 1 статьи 9 Закона о погребении, предусматривающим предоставление на безвозмездной основе перечня гарантированных услуг по погребению специализированной службой по вопросам похоронного дела. Передача в хозяйственное ведение муниципального городского кладбища МУП «Ритуальные услуги» носит целевой характер и согласуется с правоположениями Закона о погребении.
4.Положения Закона о погребении не предусматривают, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, а также не устанавливает, что иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг. Следовательно, Закон о погребении (в частности, статьи 9,10) предусматривают как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность по захоронению умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении.
При рассмотрении дела представитель Администрации, поддержал позицию, изложенную ранее.
На заседании комиссии заслушан директор МУП «Ритуальные услуги» А.В. Вершинин, который сообщил, что в настоящее время МУП «Ритуальные услуги» единолично оказывает услуги по погребению на муниципальном кладбище города Дзержинска Нижегородской области, а также отводит участки для захоронения умерших, регистрирует захоронения и осуществляет контроль за соблюдением порядка захоронений.
Изучив материалы дела, заслушав представителей ответчиков, заинтересованного лица, комиссия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» под погребением понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.
Таким образом, услуга по погребению (захоронению) тел умерших в землю является комплексной и включает, в том числе, услуги по рытью могилы, опусканию гроба в могилу, засыпке могилы.
На территории города Дзержинска Нижегородской области деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (в том числе услуги по погребению), осуществляют (имеют возможность осуществлять) следующие хозяйствующие субъекты: ИП Ингликов Н.И., ИП Ибоян Ю.А., ИП Панкратова М.В., ИП Захаров Д.А. и другие.
Вместе с тем, как установлено комиссией и не отрицалось ответчиками в ходе рассмотрения дела, право оказывать услуги по погребению на муниципальных кладбищах города Дзержинска Нижегородской области предоставлено актом Городской Думы исключительно специализированной службе по вопросам похоронного дела – МУП «Ритуальные услуги», в то время как иные хозяйствующие субъекты, имеющие намерения и возможности оказывать данные услуги, лишены такого права.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В силу части 3 статьи 15 того же закона запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения.
Кроме того, как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона).
Вопреки вышеперечисленным правовым нормам:
1.Администрация города Дзержинска Нижегородской области постановлением от 24.07.2002 № 1773 «О деятельности специализированного предприятия МУП «Ритуальные услуги» по вопросам похоронного дела» определила, что муниципальное кладбище города Дзержинска Нижегородской области находится в хозяйственном ведении МУП «Ритуальные услуги», а также наделила хозяйствующий субъект (МУП «Ритуальные услуги») следующими функциями органов местного самоуправления в сфере ритуальных услуг: содержание мест захоронения, учет и регистрация захоронений, контроль за соблюдением порядка захоронений, - создав тем самым преимущественные условия для деятельности МУП «Ритуальные услуги» по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими (имеющими намерения и возможности осуществлять) деятельность на рынке услуг по погребению и установив для приобретателей товаров (лиц, взявших на себя обязанность по захоронению умершего) ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые могут предоставлять, в частности, услуги по погребению, чем нарушила требования частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2.Городская Дума города Дзержинска Нижегородской области, приняв нормативный акт (постановление от 30.07.2002 № 309 «Об утверждении порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища»), устанавливающий ограничения для хозяйствующих субъектов, имеющих возможность оказывать услуги по погребению (захоронению) на муниципальном кладбище города Дзержинска Нижегородской области, предоставляя это право исключительно специализированной службе по вопросам похоронного дела (МУП «Ритуальные услуги»), а также наделяющий указанный хозяйствующий субъект следующими функциями и правами органов местного самоуправления: содержание городского кладбища, отвод земельных участков под захоронения, ведение регистрации захоронений, осуществление иных контрольно-распорядительных функций, - нарушила требования частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Доводы представителей ответчиков о том, что в принятых ими актах по вопросам похоронного дела не содержится положений, нарушающих антимонопольное законодательство, являются несостоятельным в силу следующего.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, предусматривающей создание специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем Закон о погребении не предусматривает, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься этой деятельностью.
Супруг, близкие родственники, иные родственники, законные представители, иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего, вправе получать ритуальные услуги (в том числе и услуги погребения) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у граждан отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.
Согласно статье 1 Закона о погребении погребение умершего гарантируется с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников.
В соответствии со статьями 6 и 9 Закона о погребении и похоронном деле погребение умершего осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела только в случае мотивированного отказа лиц от исполнения волеизъявления умершего.
Органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела не вправе препятствовать в осуществлении погребения (в том числе путем предания умершего земле) лицам, исполняющим волеизъявление умершего, а также действующим от имени и по поручению супруга, близких родственников, иных родственников, законных представителей, иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Статьями 1 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Органы местного самоуправления, специализированные службы по вопросам похоронного дела не вправе обязывать (понуждать) приобретать услуги, в том числе входящие в предусмотренный Законом о погребении гарантированный перечень услуг по погребению, поскольку такое понуждение прямо противоречит гражданскому законодательству и, как следствие, антимонопольному законодательству.
На основании вышеизложенных правовых и фактических оснований комиссия приходит к выводу о необходимости выдачи администрации города Дзержинска Нижегородской области и Городской Думе города Дзержинска Нижегородской области предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 41, 49 и 50 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», комиссия
Решила:
1.Признать администрацию города Дзержинска Нижегородской области (606000, Нижегородская область, г. Дзержинск, пл. Дзержинского, д. 1) нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия акта и совершения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по погребению города Дзержинска Нижегородской области, а также в части наделения хозяйствующего субъекта (МУП «Ритуальные услуги») функциями и правами органов местного самоуправления.
2.Признать Городскую Думу города Дзержинска Нижегородской области (606000, Нижегородская область, г. Дзержинск, пр-т Кирова, д. 1) нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия акта и совершении действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по погребению города Дзержинска Нижегородской области, а также в части наделения хозяйствующего субъекта (муниципального унитарного предприятия «Ритуальные услуги») функциями и правами органов местного самоуправления.
3.Выдать администрации города Дзержинска Нижегородской области предписание об отмене или изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего в срок до 01 мая 2010 года изменить (отменить) пункты 2.11 - 2.13 постановления администрации города Дзержинска Нижегородской области от 24.07.2002 № 1773 «О деятельности специализированного предприятия МУП «Ритуальные услуги» по вопросам похоронного дела», исключив положения, касающиеся закрепления муниципального кладбища города Дзержинска Нижегородской области в хозяйственное ведение специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП «Ритуальные услуги») и изъяв у МУП «Ритуальные услуги» следующие функции органов местного самоуправления: по отводу земельных участков для захоронений на муниципальных кладбищах города Дзержинска Нижегородской области, регистрации, учету захоронений и контролю за соблюдением порядка захоронений.
4.Выдать Городской Думе города Дзержинска Нижегородской области предписание об отмене или изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего в срок до 01 мая 2010 года отменить (изменить) пункты 1.2, 1.3, 2.2, 2.3, 2.6, 2.12, 3.2, 4.2, 5.3 постановления Городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 30.07.2002 № 309 «Об утверждении порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища», исключив положения, касающиеся закрепления муниципального кладбища города Дзержинска Нижегородской области в хозяйственное ведение специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП «Ритуальные услуги») и наделения МУП «Ритуальные услуги» следующими функциями и правами органов местного самоуправления: отвод земельных участков под захоронения, ведение регистрации захоронений, осуществление иных контрольно-распорядительных функций, а также исключив возможность необоснованного введения ограничений прав хозяйствующих субъектов по оказанию услуг по погребению на муниципальных кладбищах города Дзержинска Нижегородской области.
5.Направить копии настоящего решения лицам, участвующим в деле заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручить его под расписку уполномоченным представителям.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель комиссии
Ю.Н.Гребнев
Члены комиссии
Н.В. Литвиненко
В.Н. Румянцев
Приложения
2010-03-11 Приложение к Решению от 11 марта 2010 года № Б/Н Предписание