Решение Нижегородского УФАС России от 31.12.2009 г № Б/Н

В отношении администрации г. Сарова Нижегородской области и муниципального учреждения «Управление капитального строительства администрации г. Сарова» (заявитель — ООО «Саровское проектное бюро»)

Резолютивная часть оглашена 17 декабря 2009 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
- Гребнева Ю.Н. - председателя комиссии, заместителя руководителя управления,
- Валитова М.А. - члена комиссии, начальника отдела антимонопольного контроля,
- Григорян Т.Н. - члена комиссии, главного специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля,
- Камильской Л.А. - члена комиссии, главного специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля,–
с участием:
- Кинешова С.А. - генерального директора ООО «Саровское проектное бюро»;
- Подгорной Е.М. - представителя администрации города Сарова Нижегородской области (доверенность от 06.09.2009 № 28-Д);
- Шилина К.С. - представителя МУ «Управление капитального строительства Администрации города Сарова» (доверенность от 12.10.2009 №14.01-05/1121), –
рассмотрела 17 декабря 2009 года в открытом заседании комиссии с объявлением резолютивной части решения дело по признакам нарушения частей 2, 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в отношении администрации г. Сарова Нижегородской области и муниципального учреждения «Управление капитального строительства Администрации г. Сарова» и
Установила:
Общество с ограниченной ответственностью «Саровское проектное бюро» (далее – ООО «Саровское проектное бюро», заявитель, общество) в своём обращении в антимонопольный орган просит признать противоречащими законодательству о конкуренции действия администрации г. Сарова (далее – администрация, ответчик, уполномоченный орган) при размещении заказа на выполнение проектно-изыскательских работ.
Заявитель указывает, что 22.04.2009 администрацией опубликовано извещение о проведении открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение проектно-изыскательских работ (далее – открытый аукцион). Открытый аукцион проводился по четырём лотам. При этом по лоту №3 предметом торгов являлись работы по реконструкции (проектно-изыскательские работы) проспекта Музрукова в г. Сарове Нижегородской области, а по лоту №4 – работы по реконструкции (проектно-изыскательские работы) улицы Советской того же населённого пункта.
ООО «Саровское проектное бюро», подававшее заявку на участие в открытом аукционе по названным лотам, не было признано участником торгов по причине несоответствия заявки общества требованиям документации об аукционе.
По мнению заявителя, документация об аукционе составлена с нарушением части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей ограничение конкуренции между участниками торгов путём включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
Между тем ООО «Саровское проектное бюро» указывает, что лоты № 3 и 4 документации об аукционе, помимо выполнения проектных работ, включают работы по инженерно-геологическим изысканиям. Как полагает общество, данные виды работ являются самостоятельными, производятся отдельно друг от друга; действия администрации по размещению заказа путём соединения в одном лоте проектных и изыскательских работ ограничивают конкуренцию и нарушают права ООО «Саровское проектное бюро».
Рассмотрев обращение заявителя в порядке, определенном статьями 39, 44 Закона о защите конкуренции, Управление пришло к выводу о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации и муниципального учреждения «Управление капитального строительства Администрации г. Сарова» (далее – муниципальный заказчик). Приказом от 18.08.2009 возбуждено настоящее дело о нарушении администрацией и муниципальным заказчиком частей 2, 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции (с учётом определения от 20.10.2009).
При рассмотрении дела генеральный директор общества доводы заявления поддержал, настаивая на том, что документация об открытом аукционе составлена уполномоченным органом с нарушением требований антимонопольного законодательства.
Администрация полагает, что проектные и изыскательские работы являются технологически и функционально связанными. Позиция уполномоченного органа основана, в частности, на положениях статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании которой инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, а последняя, в свою очередь, не может быть подготовлена без выполнения соответствующих инженерных изысканий.
Ответчик поясняет, что поскольку предметом торгов являются проектно-изыскательские работы, администрация, руководствуясь статьей 11 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), предъявила требование участникам о предоставлении в составе заявки как лицензии на проектирование зданий и сооружений, так и на выполнение инженерно-геологических изысканий. По указанным мотивам администрация просила производство по данному делу прекратить. Позиция уполномоченного органа подробно изложена в письменных пояснениях и поддержана его представителем на заседании комиссии.
Представитель муниципального заказчика разделяет доводы администрации, поясняя, что объединение проектных и изыскательских работ в один лот допускается статьей 758 Гражданского кодекса Российской Федерации. Полагает доводы заявителя о наличии в рассматриваемом случае нарушений частей 2, 3 Закона о защите конкуренции необоснованными. Позиция муниципального заказчика отражена в пояснениях, приобщенных к материалам дела.
В порядке статьи 46 Закона о защите конкуренции в заседании комиссии, назначенном на 10.12.2009, объявлялся перерыв до 15-30 17.12.2009, после чего заседание комиссии продолжено в отсутствие лиц, участвующих в деле, по правилам части 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции.
Изучив материалы дела, заслушав выступления представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав имеющиеся в деле доказательства, их взаимную связь, достаточность для принятия решения, комиссия приходит к следующим выводам.
Как видно из имеющихся материалов, постановлением администрации «О размещении муниципального заказа на выполнение проектно-изыскательских работ» от 07.04.2009 №1155 принято решение о проведении открытого аукциона на право заключить муниципальный контракт на выполнение проектно-изыскательских работ, утверждена документация данного аукциона (пункты 1, 3). Источником финансирования работ является бюджет г. Сарова.
Извещение о проведении открытого аукциона опубликовано в газете «Городской курьер» от 22.04.2009 № 16 (1230) .
Как указывалось выше, предмет муниципального заказа в соответствии с документацией об аукционе на выполнение проектно-изыскательских работ разделен на четыре лота, в том числе:
- Лот № 3 «Реконструкция проспекта Музрукова (от ул. Димитрова до Варламовской дороги) (проектно-изыскательские работы)»;
- Лот № 4 «Реконструкция ул. Советская (проектно-изыскательские работы)».
Требования к выполнению работ по лотам № 3, 4 приведены в техническом задании (разделы V и VI документации об аукционе).
Из технического задания по лоту № 3 следует, что подрядчику необходимо выполнить изыскательские работы и разработку проекта для реконструкции (расширения проезжей части) проспекта Музрукова в г. Сарове от ул. Димитрова до оси ул. Железнодорожная. Результатом выполнения работ является проект, в состав которого входят следующие разделы: общая пояснительная записка, отчет по инженерно-геологическим изысканиям, генплан, благоустройство, озеленение, автомобильная дорога, ливневая канализация, наружное электроосвещение, проект организации строительства, охрана окружающей среды, технико-экономические показатели, ведомость объемов работ, сметная документация, альбом согласований.
В разделе 8 технического задания по данному лоту установлено обязательное требование к подрядчику о наличии у него лицензии на проектирование зданий и сооружений I и II уровня ответственности с видом работ: проектирование автомобильных дорог IIIи IV категорий, а также лицензии на выполнение инженерно-геологических изысканий. В качестве альтернативы подрядчик вправе представить свидетельства о допуске к тем же видам работ, выданные саморегулируемой организацией, в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.
По лоту № 4 «Реконструкция ул. Советская (проектно-изыскательские работы)» аукционная документация содержит аналогичные требования к подрядчику.
Документацией об аукционе предусмотрено, что в аукционе может принимать участие любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или индивидуальный предприниматель (пункт 4.1). Заявки можно было подать с 23.04.2009 по 14.05.2009.
В пункте 4.2 документации об аукционе закреплены обязательные требования к участникам размещения заказа, в том числе их соответствие требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов. При несоответствии данному условию участник размещения заказа не допускается к участию в аукционе.
20 мая 2009 года составлен протокол рассмотрения заявок на участие в исследуемом открытом аукционе № 63/1. Согласно названному протоколу по каждому из лотов (№ 3, 4) поступило две заявки: ООО «Саровское проектное бюро» и ЗАО «Нижегородский Дорпроект». ООО «Саровское проектное бюро» отказано в допуске к участию в аукционе по упомянутым лотам на основании пункта 2 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов; ЗАО «Нижегородский Дорпроект» допущено к участию в аукционе по тем же лотам. На основании части 5 статьи 36 Закона о размещении заказов открытый аукцион по лотам № 3, 4 признан несостоявшимся. Тот же протокол свидетельствует о том, что в качестве причины отказа заявителю в допуске к участию в аукционе значится отсутствие в составе заявки общества копии лицензии на выполнение инженерно-геологических изысканий.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.
Как установлено комиссией, документация по спорному аукциону утверждена уполномоченным органом. Поскольку юридическую силу и возможность порождать субъективные права и обязанности аукционная документация приобретает с момента её утверждения, МУ «Управление капитального строительства Администрации города Сарова» не может быть субъектом вменяемого ему правонарушения и, следовательно, производство по делу в отношении муниципального заказчика подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции.
Оценивая соответствие действий (актов) администрации требованиям антимонопольного законодательства, комиссия руководствуется следующими правовыми позициями.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации.
Гражданское законодательство Российской Федерации предусматривает в качестве одного из способов заключения договора проведение торгов (пункт 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (пункт 4 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Дифференцируя правовой режим проведения торгов в зависимости от их формы, законодатель – во всяком случае – ориентирует стороны имущественных отношений (действующих как на стороне поставщиков, так и заказчиков) на соблюдение определенного порядка и правил проведения торгов. А нарушение указанных правил, установленных законом, является основанием для признания торгов недействительными (пункт 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Антимонопольные требования к торгам сформулированы в статье 17 Закона о защите конкуренции. В соответствии с данной статьей Закона при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещено не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2), ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (часть 3).
Отношения, которые являются предметом исследования по настоящему делу, подвержены комплексному правому регулированию, которое сочетает в себе баланс частных и публичных интересов, императивные и диспозитивные методы воздействия, что предопределяет истолкование норм Закона о защите конкуренции в сложившейся ситуации в их системной связи с нормами гражданского, бюджетного, градостроительного законодательства.
Согласно статье 758 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ подрядчик (проектировщик, изыскатель) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские работы, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат.
Из приведенной правовой нормы видно, что предметом подрядного обязательства может быть: выполнение проектных работ, выполнение изыскательских работ, выполнение проектных и изыскательских работ.
Таким образом, такая конструкция договора подряда, при которой его предмет предполагает осуществление подрядчиком как проектных, так и изыскательских работ, прямо предусмотрена статьей 758 Гражданского кодекса Российской Федерации и не противоречит статьям 421, 763 того же Кодекса.
Инженерные изыскания представляют собой изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования (пункт 15 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу части 1 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.
О том, что проектная документация должна быть подготовлена с учётом результатов инженерных изысканий, свидетельствуют и положения частей 5, 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из указанного следует, что проектные и изыскательские работы являются технологически и функционально связанными, дополняющими и взаимообусловливающими друг друга, направленными на достижение одной цели, в данном случае – реконструкции автомобильных дорог муниципального образования.
В связи с чем, по мнению комиссии, размещение заказа на выполнение проектных и изыскательских работ единым лотом не противоречит требованиям части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Безусловно, функциональная и технологическая взаимосвязь проектных и изыскательских работ вовсе не означает, что такие работы в принципе не могут выполняться независимо друг от друга (например, последовательно; выполнение только проектных работ при наличии у заказчика результатов инженерных изысканий), однако в действующем федеральном законодательстве отсутствуют правовые нормы, которые обязывали бы заказчика осуществлять размещение заказа на изыскательские и проектные работы раздельно.
При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что ранее ответчик размещал заказы вышеуказанным способом, и у общества имелась возможность участвовать в соответствующих аукционах, юридического значения не имеет.
Представители администрации и заинтересованного лица пояснили, что при формировании предмета аукциона муниципальный заказчик и уполномоченный орган исходили из необходимости полного освоения бюджетных ассигнований, выделенных на соответствующие цели в 2009 году, поэтому у администрации не имелось возможности сначала разместить заказ на выполнение изыскательских работ, а затем – на выполнение проектных работ.
Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплён принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Комиссия полагает, что действия ответчика, исследуемые в рамках настоящего дела, были направлены на соблюдение приведённого принципа бюджетного законодательства, а не на ограничение числа участников торгов.
Аргументы заявителя о том, что Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрена выдача двух разных лицензий (на проектные и изыскательские работы) не свидетельствует об отсутствии технологической и функциональной связи проектных и изыскательских работ. Кроме того, названный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с мероприятиями, связанными с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов и т.п.
Пунктом 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов определено, что при размещении заказа путем проведения торгов устанавливается, в том числе, такое обязательное требование к участникам размещения заказа, как соответствие участников размещения заказа требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов.
В соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пунктом 1 Положения о лицензировании деятельности по инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2002 № 174) деятельность по инженерным изысканиям для строительства подлежит лицензированию.
Следовательно, требования аукционной документации о наличии у участников размещения заказа упомянутой лицензии установлены на основании федерального закона.
Материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается, что им в составе аукционной заявки не представлена лицензия на осуществление инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности, как того требовал пункт 3.3 документации об аукционе, в связи с чем решение ответчика об отказе в допуске ООО «Саровское проектное бюро» к участию в аукционе следует признать правомерным.
При таких обстоятельствах комиссия приходит к итоговому выводу о том, что действия администрации соответствуют требованиям антимонопольного законодательства и не могут рассматриваться как необоснованное препятствование деятельности заявителя.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 23, 41, 48, 49 Закона о защите конкуренции, комиссия
Решила:
прекратить производство по делу №688–ФАС52–ТР-17-02/08-09 по признакам нарушения администрацией города Сарова Нижегородской области и муниципальным учреждением «Управление капитального строительства Администрации города Сарова» частей 2 и 3 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с отсутствием в рассматриваемых действиях ответчиков нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель комиссии
Ю.Н. Гребнев
Члены комиссии
М.А. Валитов
Т.Н. Григорян
Л.А. Камильская