Решение Нижегородского УФАС России от 02.10.2009 г № Б/Н

В отношении администрации и комитета по управлению муниципальным имуществом Кстовского района Нижегородской области, МУП "Юридический центр "Право"(г. Кстово)

Резолютивная часть оглашена 18 сентября 2009 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
- Смирнова С.В. - председателя комиссии, заместителя руководителя управления,
- Валитова М.А. - члена комиссии, начальника отдела антимонопольного контроля,
- Кошелевой И.А. - члена комиссии, главного специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля, –
при участии в рассмотрении дела представителей:
Прокуратуры Нижегородской области: Кручининой Марии Викторовны (служебное удостоверение), –
Правительства Нижегородской области: консультанта-юриста сектора по взаимодействию с органами прокуратуры и юстиции отдела судебной работы правового управления государственно-правового департамента Правительства Нижегородской области Рыбарчук Оксаны Викторовны (доверенность от 11.01.2009 № 7),
заведующего сектором по взаимодействию с органами прокуратуры и юстиции отдела судебной работы правового управления государственно-правового департамента Правительства Нижегородской области Цыганова Алексея Ивановича (доверенность от 11.01.2009 № 10), –
администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области: главного специалиста правового департамента администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Абрамовой Светланы Евгеньевны (доверенность от 08.05.2009 № 01/925),
исполняющей обязанности председателя Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Гороховой Ольги Алексеевны (распоряжение от 11.06.2009 № 142 о/к),
главного специалиста департамента финансов администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Лупкиной Елены Николаевны (доверенность от 15.09.2009 № 04/595),
директора правового департамента администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Щербаковой Елены Александровны (доверенность от 21.04.2009 № 01/796), –
муниципального унитарного предприятия Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района: главного юрисконсульта МУП ЮЦ «Право» Бондаренко Елены Юрьевны (доверенность от 23.07.2009),
заместителя директора МУП ЮЦ «Право» Михайловой Татьяны Викторовны (доверенность от 18.06.2009 № 283),
директора МУП ЮЦ «Право» Петухова Дениса Владимировича (распоряжение от 30.08.2006 № 224 л/с), –
лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах:
Лобанова Константина Алексеевича – консультанта отдела по обеспечению экономической безопасности управления по обеспечению экономической деятельности, взаимодействию с правоохранительными органами и мобилизационной подготовки Правительства Нижегородской области,
Роговановой Инессы Юрьевны – консультанта-юриста отдела по обеспечению взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием Российской Федерации государственно-правового департамента Правительства Нижегородской области,
Хабибуллина Рафаэля Зуферовича – старшего оперуполномоченного по ОВД первого отдела РЧ по борьбе с наиболее опасными преступлениями экономической направленности ОРБ ГУ МВД по ПФО, –
рассмотрела 18 сентября 2009 года в открытом заседании комиссии с объявлением резолютивной части решения дело по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в отношении администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области (Нижегородская область, г. Кстово, пл. Ленина, д. 4) и Комитета по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района (Нижегородская область, г. Кстово, пл. Ленина, д. 4), по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона «О защите конкуренции» – в отношении администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области и муниципального унитарного предприятия Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района (Нижегородская область, г. Кстово, ул. 1 Мая, 115) и
Установила:
В конце 2008 года государственно-правовой департамент Нижегородской области совместно с управлением по обеспечению экономической безопасности и взаимодействию с правоохранительными органами Нижегородской области, а также Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области осуществили проверку деятельности администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области (далее – администрация) и муниципального унитарного предприятия Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района (далее – МУП ЮЦ «Право»).
При проведении проверки, в частности, выявлено, что МУП ЮЦ «Право», являясь хозяйствующим субъектом, выполняет некоторые полномочия администрации: разрабатывает по заявкам администрации внутренние документы, проекты ответов на обращения граждан и юридических лиц, корректирует документы администрации, представляет её интересы в судах, осуществляет консультирование администрации по различным правовым вопросам и т.п.
Проверяющие пришли к выводу, что перечисленные функции администрация должна выполнять самостоятельно, а не через подведомственное муниципальное предприятие, цель создания которого к тому же не соответствует установленным федеральным законодательством основаниям для создания муниципальных предприятий.
Кроме того, проверяющие посчитали, что администрация вопреки требованиям статей 29, 31 Земельного кодекса Российской Федерации (определяющих компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности) направляла соответствующие обращения граждан для рассмотрения в МУП ЮЦ «Право», а гражданам для решения обозначенного вопроса предлагалось обратиться в данное муниципальное предприятие.
По итогам проведенной вышеуказанными органами исполнительной власти Нижегородской области проверки заместителем Губернатора Нижегородской области Потаповым С.А. руководителю следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Нижегородской области Стравинскасу В.В. направлено письмо, в котором содержатся выводы о передаче администрацией части полномочий органов местного самоуправления МУП ЮЦ «Право», что противоречит федеральному законодательству и создает коррупционные предпосылки.
Указанное письмо послужило поводом для начала Кстовской городской прокуратурой проверки МУП ЮЦ «Право». Материалы, собранные Кстовской городской прокуратурой, направлены в Прокуратуру Нижегородской области.
В свою очередь, Прокуратура Нижегородской области передала все имеющиеся документы в территориальный антимонопольный орган.
Рассмотрев полученные материалы в порядке статей 39, 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), Управление возбудило настоящее дело о нарушении антимонопольного законодательства, что оформило приказом от 29.04.2009 № 126.
Согласно предварительным выводам антимонопольного органа администрацией и Комитетом по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района допущено нарушение требований частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции ввиду передачи МУП ЮЦ «Право» части функций и прав органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на основании соглашений от 04.09.2006, 12.09.2006, договоров от 12.09.2006 № 12/09/01 – 12/09/08, договоров от 25.07.2007, муниципальных контрактов от 06.02.2007, 07.02.2008, что привело (могло привести) к ограничению конкуренции и создало преимущественные условия деятельности МУП ЮЦ «Право» на товарном рынке. Одновременно с этим антимонопольный орган усмотрел признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в произвольном (без проведения торгов) определении МУП ЮЦ «Право» в качестве аукциониста.
Действия администрации и МУП ЮЦ «Право» также предварительно квалифицированы Управлением как нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции. Суть вменяемого нарушения по данному эпизоду сводится к тому, что действия органа местного самоуправления и муниципального предприятия при закреплении и последующем отчуждении муниципального имущества являлись согласованными, совершались в целях, противоречащих антимонопольному законодательству, и фактически представляли собой «скрытые» сделки по приватизации муниципального имущества без проведения торгов.
В ходе рассмотрения дела представители Правительства Нижегородской области сообщили, что они разделяют выводы, изложенные в заключениях государственно-правового департамента Нижегородской области и управления по обеспечению экономической безопасности и взаимодействию с правоохранительными органами Нижегородской области о наделении администрацией МУП ЮЦ «Право» функциями и полномочиями органов местного самоуправления, что противоречит требованиям федерального законодательства.
Представитель Прокуратуры Нижегородской области пояснила, что по итогам проверки и анализа истребованных сведений прокуратура к однозначному выводу относительно обоснованности действий администрации по передаче функций органов местного самоуправления МУП ЮЦ «Право» не пришла в связи с чем материалы переданы в антимонопольный орган.
Опрошенные в заседании комиссии лица, располагающие сведениями о рассматриваемых обстоятельствах, выразили мнение о доказанности фактов нарушения антимонопольного законодательства в действиях ответчиков.
При этом, как полагает старший оперуполномоченный по ОВД первого отдела РЧ по борьбе с наиболее опасными преступлениями экономической направленности ОРБ ГУ МВД по ПФО Хабибуллин Р.З., при отчуждении муниципального имущества администрация и МУП ЮЦ «Право» действовали согласованно. В ходе проверки законности действий ответчиков по данному вопросу ОРБ ГУ МВД по ПФО выявлено, что объекты муниципального имущества, ранее включенные в прогнозный план приватизации, непосредственно перед проведением аукционов «снимались» с торгов и закреплялись за МУП ЮЦ «Право». По мнению Хабибуллина Р.З., доводы ответчиков о том, что основанием для отказа от проведения аукционов являлась необходимость соблюдения преимущественного права арендаторов на выкуп муниципального имущества, опровергаются фактическими обстоятельствами, которые свидетельствуют о реализации имущества не его арендаторам, а совершенно иным лицам. В ходе проверки ОРБ ГУ МВД по ПФО выявлено как минимум 19 объектов недвижимости, реализованных по приведенной схеме.
Ответчики не считают себя нарушившими требования антимонопольного законодательства, о чем подробно указывают в представленных пояснениях. Правовая позиция ответчиков основана на том, что с формально-юридической точки зрения ни один документ (соглашения, контракты и т.д.), положенный в основу предварительных выводов Управления, не свидетельствует о передаче администрацией собственных функций и полномочий МУП ЮЦ «Право». Представители ответчиков в развитие данного суждения подчеркивают, что задачи МУП ЮЦ «Право» сводятся исключительно к консультированию органа местного самоуправления по правовым вопросам: подготовке заключений о соответствии документов действующему законодательству, предоставлении письменных справок, разработке проектов ответов на обращения граждан, организаций. Заключения, письма, проекты, исходящие от муниципального предприятия, не являются обязательными для администрации. При этом именно администрация (в лице соответствующих должностных лиц), а не МУП ЮЦ «Право» уполномочена принимать и принимает решения, порождающие правовые последствия.
И администрация, и МУП ЮЦ «Право» ссылаются на предпосылки, побудившие стороны к заключению ряда соглашений, контрактов об оказании юридических услуг. К их числу представители органа местного самоуправления и муниципального предприятия относят загруженность специалистов правового департамента администрации, в том числе обусловленную изменениями в действующем законодательстве, что приводит к невозможности надлежащим образом исполнять весь объем правовой работы.
Представители ответчиков не усматривают нарушений статьи 16 Закона о защите конкуренции при закреплении и отчуждении муниципального имущества, указывая, что их действия соответствуют статьям 49, 294, 295 Гражданского кодекса Российской Федерации.
С учетом перечисленных аргументов администрация и МУП ЮЦ «Право» просили производство по настоящему делу прекратить.
Приказом Управления от 14.09.2009 № 381 вносились изменения в состав комиссии по рассмотрению дела.
В порядке статьи 46 Закона о защите конкуренции в заседании комиссии, назначенном на 11-00 15.09.2009, объявлялся перерыв до 13-30 18.09.2009 после чего заседание комиссии продолжено в отсутствии лиц, участвующих в деле, по правилам части 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции.
Изучив материалы дела, заслушав выступления представителей сторон, работника прокуратуры и лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, исследовав имеющиеся в деле доказательства, их взаимную связь, достаточность для принятия решения, комиссия приходит к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В части 3 той же статьи Закона сформулировано общее правило о недопустимости наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Из анализа приведенных правовых норм усматривается, что закрепленные ими запреты адресованы специальным субъектам, в числе которых названы федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (часть 8 статьи 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Частью 1 статьи 23 Устава Кстовского муниципального образования Кстовский муниципальный район (принят решением Земского собрания от 25.05.2005 № 705 с последующими изменениями) установлено, что структуру органов местного самоуправления района составляют: 1) представительный орган района - Земское собрание района; 2) глава муниципального образования - глава местного самоуправления района; 3) исполнительно-распорядительный орган - администрация района.
Материалы дела указывают на то, что распоряжением главы местного самоуправления Кстовского муниципального района от 14.06.2006 № 1202-р утверждено Положение о Комитете по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района (далее – Комитет). Согласно данному Положению задачами Комитета являются: проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений на территории района, приватизация, управление и распоряжение муниципальным имуществом и земельными ресурсами и др.; Комитет является юридическим лицом, имеет банковские счета, печать, бланки, штампы; Комитет подчиняется главе администрации Кстовского района Нижегородской области (пункты 1.2, 1.6, 2.1, 2.2 Положения).
Таким образом, Комитет является функциональным (отраслевым) органом местной администрации, наделенным правами юридического лица, но не обладает при этом всеми необходимыми признаками самостоятельного органа местного самоуправления.
В связи с этим в отношениях, регулируемых антимонопольным законодательством и имеющим публичный характер, действия Комитета рассматриваются как действия самой администрации.
Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что Комитет не может быть субъектом правонарушения по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поэтому производство по данному делу в отношении Комитета подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции в связи с отсутствием в действиях Комитета нарушения антимонопольного законодательства.
Материалами проверки подтверждается (Том 1 л.д. 64-65), что между администраций (Комитетом) и МУП ЮЦ «Право» 28.09.2006 заключено соглашение о проведении аукционов по продаже муниципального имущества, по условиям которого Комитет, выступающий в качестве продавца муниципального имущества, организует торги по его продаже (пункт 1.1. соглашения), а МУП ЮЦ «Право», являющееся аукционистом, обязуется провести аукционы, объявленные Комитетом.
При этом, как следует из пункта 1.3. соглашения, в информационном сообщении о продаже муниципального имущества должно быть указано, что обязанность по оплате услуг аукциониста возлагается на победителя аукциона.
В деле имеются доказательства того, что, основываясь на соответствующих требованиях, изложенных в информационных сообщениях о проведении аукционов, их участники до проведения торгов (Корнеев А.О., ООО «Кронос», Машенькин С.В., Лукоянов Н.В., Минеева В.В.) заключали с МУП ЮЦ «Право» договоры, в соответствии с которыми брали на себя обязанность по оплате услуг аукциониста (Том 1, л.д. 94, 160, 162, 165, 168).
Стоимость услуг МУП ЮЦ «Право» по 5 договорам составила 223 154 рублей.
Одним из способов приватизации муниципального имущества является продажа этого имущества на аукционе (пункт 2 части 1 статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»).
Порядок проведения аукционов по продаже государственного и муниципального имущества регламентирован статьей 18 названного закона, а также Положением об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2002 № 585).
В подпункте к) пункта 3 данного Положения закреплено, что продавец в соответствии с законодательством Российской Федерации при подготовке и проведении аукциона назначает из числа своих работников уполномоченного представителя, а также нанимает аукциониста или назначает его из числа своих работников - в случае проведения аукциона с подачей предложений о цене имущества в открытой форме.
Таким образом, законодательство Российской Федерации допускает выполнение функций аукциониста как самим продавцом, так и привлеченной организацией.
Вместе с тем нормативными правовыми актами, регулирующими рассматриваемые правоотношения, не предусмотрено, что бремя несения расходов на оказание услуг аукциониста может быть возложено на участника аукциона; данные расходы возлагаются на продавца имущества.
Усматривая в действиях администрации (Комитета) признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции по данному эпизоду, Управление исходило из обязанности ответчика проводить конкурсный отбор аукциониста и посчитало необоснованным произвольное определение в качестве аукциониста МУП ЮЦ «Право».
Данные выводы признаются комиссией ошибочными, поскольку ранее упомянутое Положение об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе не содержит указание на обязанность продавца муниципального имущества организовывать торги по выбору аукциониста. Кроме того, комиссия соглашается с доводами МУП ЮЦ «Право» и администрации о том, что положения статей 70-72 Бюджетного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) не могут быть применены в рассматриваемом случае, так как исполнение гражданско-правового обязательства между ответчиками не предусматривало расходование средств бюджетов.
По изложенным мотивам комиссия прекращает производство по настоящему делу в части заключения соглашения от 28.09.2006 о проведении аукционов по продаже муниципального имущества, которым МУП ЮЦ «Право» определено в качестве аукциониста, в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в исследуемой ситуации.
Установлено, что МУП ЮЦ «Право» создано на основании решения Земского собрания Кстовского района Нижегородской области от 22.08.2006 № 154. Распоряжением главы Администрации от 28.08.2006 № 1837-р утвержден устав данного муниципального предприятия, а решением налогового органа от 07.09.2006 в единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о создании МУП ЮЦ «Право».
В соответствии с пунктом 1.2. Устава МУП ЮЦ «Право» предприятие является самостоятельным хозяйствующим субъектом, коммерческой организацией в форме унитарного предприятия. Основной целью создания предприятия является осуществление уставной деятельности по комплексному юридическому обслуживанию муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории Кстовского муниципального района, иных коммерческих и некоммерческих организаций, оказание юридических услуг гражданам и извлечение прибыли (пункт 2.1. Устава).
Имущество МУП ЮЦ «Право» формируется за счет: имущества, переданного по решению учредителя предприятию на праве хозяйственного ведения, в том числе в оплату уставного капитала; доходов унитарного предприятия от его деятельности; заемных средств; амортизационных отчислений; иных не противоречащих законодательству источников (пункт 3.1. Устава).
Согласно пункту 3.15. Устава МУП ЮЦ «Право» предприятие ежегодно перечисляет в бюджет Кстовского муниципального района часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. При этом остающаяся в распоряжении предприятия часть чистой прибыли используется, в том числе на: уставную деятельность, создание фондов предприятия, развитие и расширение хозяйственной деятельности предприятия, пополнение оборотных средств, строительство, реконструкцию, обновление основных фондов, рекламу продукции и услуг предприятия, материальное стимулирование, обучение и повышение квалификации сотрудников предприятия (пункт 3.16. Устава МУП ЮЦ «Право»).
04.09.2006 между администрацией и МУП ЮЦ «Право» заключено соглашение (Том 1 л.д. 10-11), в соответствии с которым предприятие принимает на себя обязательства по осуществлению юридического консультационного обслуживания администрации, в том числе обязуется (пункт 1):
а) консультировать по правовым вопросам, связанным с текущей деятельностью администрации;
б) выдавать заключения (в письменной и в устной форме) о соответствии документов, предоставленных администрацией, действующему законодательству Российской Федерации;
в) предоставлять в письменной форме справки на письменные запросы администрации на предмет наличия в действующем законодательстве норм, регламентирующих решение различных вопросов, возникающих в процессе осуществления деятельности администрации;
г) корректировать документы администрации с целью приведения последних в соответствие с действующим законодательством РФ;
д) разрабатывать по заявкам администрации (письменным и устным) внутренние документы, хозяйственные и другие документы, проекты ответов на обращения граждан и юридических лиц;
е) консультировать администрацию по вопросам делопроизводства и составления соответствующих документов;
ж) предоставлять иные правовые консультации и информацию, необходимые для осуществления полномочий, возложенных на администрацию Кстовского муниципального района.
Указанные действия МУП ЮЦ «Право» совершало на безвозмездной основе.
Аналогичное соглашение от 12.09.2006 заключено между МУП ЮЦ «Право» и Департаментом финансов администрации (Том 1 л.д. 12-13). В данном документе муниципальное предприятие приняло на себя дополнительное обязательство по участию в переговорах при заключении договоров, при разрешении разногласий, связанных с неисполнением (ненадлежащим исполнением) договоров.
Кроме того, между МУП ЮЦ «Право» и Комитетом по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района заключены муниципальные контракты от 06.02.2007, 07.02.2008 на оказание юридических услуг (Том 1 л.д. 55-61).
В соответствии с данными контрактами МУП ЮЦ «Право» (Исполнитель) оказывает Комитету юридические услуги по вопросам его деятельности, а именно осуществляет:
1.Взыскание дебиторской задолженности по договорам аренды земельных участков, договорам аренды объектов муниципального нежилого фонда, заключенным между Заказчиком и юридическими и физическими лицами;
2.Взыскание неосновательного обогащения за пользование земельными участками и объектами муниципального нежилого фонда;
3.Юридическое сопровождение процедур сноса самовольных построек;
4.Юридическое сопровождение выселения из объектов муниципального нежилого фонда лиц, использующих их без правовых оснований;
5.Юридическое сопровождение признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц;
6.Юридическое сопровождение установления фактов, имеющих юридическое значение;
7.Юридическое сопровождение признания права муниципальной собственности на объекты недвижимости, а также юридическое сопровождение процедур государственной регистрации права муниципальной собственности, прав хозяйственного ведения и оперативного управления;
8.Защита интересов Заказчика от неосновательных требований кредиторов и иных лиц;
9.Представление интересов Заказчика в ходе исполнительного производства в том числе возбуждение исполнительного производства, предъявление исполнительных листов к исполнению, обжалование действий судебных приставов.
Согласно пункту 3.1. контрактов стоимость услуг Исполнителя по первым двум из указанных видов услуг составляет 10 % от взысканной суммы. Иные услуги оказываются безвозмездно.
В результате исполнения названных контрактов МУП ЮЦ «Право» получено: в 2007 году – 675 220, 55 руб., за 8 месяцев 2008 года – 479 929, 67 руб. (Том 1 л.д. 95).
В марте 2009 года объявлен конкурс на оказание юридических услуг, заказчиком по которому выступил Комитет (максимальная цена контракта – 1 900 000 руб., окончание срока оказания услуг – 28.02.2010). Предметом контракта является:
-Взыскание дебиторской задолженности по договорам аренды земельных участков, договорам аренды объектов муниципального нежилого фонда, заключенным между Заказчиком и юридическими и физическими лицами;
-Взыскание неосновательного обогащения за пользование земельными участками и объектами муниципального нежилого фонда;
-Юридическое сопровождение процедур сноса самовольных построек;
-Юридическое сопровождение выселения из объектов муниципального нежилого фонда лиц, использующих их без правовых оснований;
-Юридическое сопровождение признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц;
-Юридическое сопровождение установления фактов, имеющих юридическое значение;
-Юридическое сопровождение признания права муниципальной собственности на объекты недвижимости, а также юридическое сопровождение процедур государственной регистрации права муниципальной собственности, прав хозяйственного ведения и оперативного управления;
-Защита интересов Заказчика от неосновательных требований кредиторов и иных лиц;
-Представление интересов Заказчика в ходе исполнительного производства в том числе возбуждение исполнительного производства, предъявление исполнительных листов к исполнению, обжалование действий судебных приставов.
Из протокола оценки и сопоставления заявок участников по данному конкурсу от 20.04.2009 следует, что победителем торгов признано МУП ЮЦ «Право».
По результатам конкурса 04 мая 2009 года между ответчиками заключен муниципальный контракт на оказание юридических услуг (Том 3 л.д. 116-119).
Кроме того, между МУП ЮЦ «Право» и Департаментом финансов администрации заключены 8 договоров от 12.09.2006 № 12/09/01, 12/09/02, 12/09/03, 12/09/04, 12/09/05, 12/09/06, 12/09/07, 12/09/08 (Том 1 л.д. 16-46), в соответствии с которыми МУП ЮЦ «Право» за вознаграждение обязуется произвести взыскание по бюджетным ссудам (займам), предоставленным различным муниципальным предприятиям района. В частности, МУП ЮЦ «Право» обязуется:
- произвести необходимые переговоры;
- произвести анализ договоров о предоставлении бюджетных ссуд (займов);
- разработать различные правовые позиции, связанные с защитой прав Заказчика в рассматриваемой ситуации;
- подготовить необходимые документы в Арбитражный суд Нижегородской области о взыскании задолженности;
- осуществлять представительство интересов Заказчика в судах;
- получать судебные акты, в необходимых случаях обжаловать решения, постановления, определения судов;
- в трехдневный срок с момента выполнения поручения (его части, в соответствии с п.п.1.1 настоящего договора) предоставить Заказчику Акт завершения этапа работ по договору. В случае неполучения Исполнителем по истечении трех дней подписанного Заказчиком Акта или письменных возражений работа считается принятой и подлежащей оплате в соответствии с пунктом 4 настоящего Договора.
Общий размер вознаграждения по указанным соглашениям составил 350 200 рублей.
Также между МУП ЮЦ «Право» и Департаментом финансов администрации заключены 2 договора от 25.07.2007 (Том 1 л.д. 48-50), согласно которым МУП ЮЦ «Право» обязуется за вознаграждение произвести взыскание задолженности с МУП «Тепловые сети» Кстовского района по исполнительным листам № 007867, 039888. В этих целях муниципальное предприятие обязуется:
- Произвести необходимые переговоры с должником;
- разработать различные правовые позиции, связанные с защитой прав Заказчика в рассматриваемой ситуации;
- подготовить необходимые документы в службу судебных приставов;
- возбудить исполнительное производство, предъявить исполнительные листы к исполнению;
- осуществлять представительство интересов Заказчика в службе судебных приставов;
- обжаловать действия судебных приставов;
- в трехдневный срок с момента выполнения поручения (его части, в соответствии с п.п.1.1 настоящего договора) предоставить Заказчику Акт завершения этапа работ по договору. В случае неполучения Исполнителем по истечении трех дней подписанного Заказчиком Акта или письменных возражений работа считается принятой и подлежащей оплате в соответствии с пунктом 4 настоящего Договора.
Проверяя соответствие перечисленных действий администрации требованиям конкурентного закона, комиссия руководствуется следующими правовыми позициями.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В силу части 3 статьи 17 и части 3 статьи 19 указанного закона полномочия органов местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами муниципальных образований (статья 17 закона).
К вопросам местного значения муниципального района, определенным в статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (пункт 3 части 1).
Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
В соответствии со статьей 8 Устава Кстовского муниципального района к вопросам местного значения Кстовского муниципального района относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности района (пункт 3 части 1).
Проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений на территории района, приватизация, управление и распоряжение муниципальным имуществом и земельными ресурсами являются задачами Комитета по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района (пункты 2.1, 2.2 Положения). Функции Комитета отражены в разделе 3 названного Положения.
При этом Комитет вправе: а) заключать договоры аренды муниципального имущества и земельных участков; б) распоряжаться муниципальным имуществом и осуществлять передачу муниципального имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования, принимать решения об изъятии муниципального имущества из оперативного управления, хозяйственного ведения, безвозмездного пользования в соответствии с действующем законодательством; в) обращаться в суды с исками в защиту муниципальных интересов по вопросам приватизации, управления и распоряжения муниципальной собственностью, земельными участками, в том числе по вопросам:
признания недействительными сделок по приватизации и распоряжению муниципальным имуществом, земельными участками;
взыскания задолженности по арендной плате и расторжения договоров аренды муниципального имущества, а также взыскания задолженности по арендной плате и расторжения договоров аренды земельных участков;
возмещения реального ущерба и иных убытков, причиненных муниципальному образованию неправомерными действиями физических и юридических лиц (пункты 4.2, 4.3, 4.12 Положения).
Указанным полномочиям корреспондирует обязанность Комитета в случае нарушения законодательства Российской Федерации, а также нанесения ущерба экономическим интересам Района при заключении имущественных сделок с участием муниципальной собственности возбуждать в суде иски о пересмотре или расторжении сделок и привлечении виновных лиц к ответственности (пункт 5.2 Положения).
В структуре администрации также действует правовой департамент.
К обязанностям правового департамента отнесены, в частности:
- подготовка обоснований и заключений по постановлениям и распоряжениям, поступающим на подпись главе администрации;
- подготовка обоснований и заключений по проектам, заключаемых администрацией Кстовского района и ее структурными подразделениями договоров и соглашений;
- подготовка необходимых документов в суды;
- представление интересов администрации в судах и других органах;
- взаимодействие со структурными подразделениями администрации, судебными органами, прокуратурой по вопросам правовой политики и правовых реформ, проводимых на территории Кстовского района;
- правовая экспертиза проектов постановлений и распоряжений администрации;
- редактирование проектов нормативных правовых актов;
- подготовка по поручению руководства администрации справочных материалов по законодательству
- обеспечение при необходимости правовой информацией структурных подразделений администрации;
- консультирование по правовым вопросам работников районной администрации и руководителей структурных подразделений администрации;
- подготовка мотивированного мнения администрации по вопросам банкротства юридических лиц по согласованию с руководством.
Сопоставление положений изложенных норм законодательства с предметом соглашений от 04.09.2006, 12.09.2006, договоров от 12.09.2006 № 12/09/01 – 12/09/08, договоров от 25.07.2007, муниципальных контрактов от 06.02.2007, 07.02.2008, 04.05.2009 показывает, что МУП ЮЦ «Право» передана часть функций и прав органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Действия, которые МУП ЮЦ «Право» совершает на основании обозначенных соглашений, договоров, контрактов, относятся к действиям, которые органы местного самоуправления Кстовского муниципального района обязаны выполнять самостоятельно в силу их публично-правового статуса и предметной компетенции.
Поскольку администрация (как действующая непосредственно, так и через Комитет) наделила МУП ЮЦ «Право», являющегося хозяйствующим субъектом, функциями и правами, которые предоставлены самой администрации, комиссия приходит к выводу о нарушении администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Комиссия также полагает, что администрацией не учтено следующее.
Согласно части 1 статьи 9 Закона о размещении заказов под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (часть 2 статьи 3 Закона о размещении заказов).
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о размещении заказов данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе, устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Частью 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Согласно части 9 статьи 34 того же закона финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Следовательно, задачи и функции, возложенные на администрацию и осуществляемые её штатными работниками, финансируются из средств, специально выделенных на такое содержание, размер которых определяется Земским собранием Кстовского муниципального района как представительным органом в соответствии со статьей 25 Устава района при утверждении местного бюджета.
Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана, в частности, на принципе адресности и целевого характера бюджетных средств, означающем, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Таким образом, предметом торгов на оказание юридических услуг в 2007 – 2009 годах фактически являлась часть полномочий органов местного самоуправления по осуществлению правомочий собственника по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, которые администрация обязана осуществлять самостоятельно, исходя из положений законодательства, с учетом своей штатной численности и утвержденной сметы.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Вышеуказанными действиями по заключению договоров, муниципальных контрактов с МУП ЮЦ «Право» ответчик предоставил муниципальному предприятию возможность получить из бюджета района значительные денежные средства без правовых оснований, чем создал благоприятные условия деятельности МУП ЮЦ «Право» на высококонкурентном рынке оказания юридических услуг.
Публично-правовой статус органов местного самоуправления обусловливает необходимость повседневного принятия эффективных организационно-управленческих решений, в том числе обеспечивающих правовое сопровождение деятельности данных органов. Такие решения должны вырабатываться муниципальными служащими самостоятельно на основе принципов профессионализма, компетентности и ответственности муниципальных служащих за надлежащее исполнение возложенных на них должностных обязанностей. Иной подход в оценке анализируемых фактических обстоятельств по существу означал бы признание допустимости передачи управленческих функций (в том или ином объеме) от органов государственной власти и местного самоуправления хозяйствующим субъектам, что является необоснованным. В этой связи доводы ответчиков о чрезмерной загруженности специалистов правового департамента не имеют правового значения.
Таким образом, комиссия приходит к убеждению, что администрация, наделив МУП ЮЦ «Право» функциями и правами органов местного самоуправления на основании муниципальных контрактов на оказание юридических услуг от 06.02.2007, 07.02.2007, 04.05.2009, договоров от 12.09.2006 № 12/09/01 – 12/09/08, договоров от 25.07.2007, нарушила части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что создало МУП ЮЦ «Право» преимущественные условия деятельности на товарном рынке.
Учитывает комиссия и то обстоятельство, что администрацией не указана, а комиссией не установлена конкретная норма федерального закона, разрешающая данному органу местного самоуправления осуществить описанные действия, поэтому исходя из правовой позиции, закрепленной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», не имеется оснований согласиться с доводами ответчиков о соблюдении администрацией требований антимонопольного законодательства.
Комиссия полагает возможным не оценивать правомерность соглашений от 04.09.2006, 12.09.2006, поскольку их положения в части объема прав и обязанностей воспроизведены в заключенных впоследствии муниципальных контрактах. Кроме того, обязательства по упомянутым соглашениям исполнялись на безвозмездной основе.
Доводы МУП ЮЦ «Право» о том, что администрацией не могли быть нарушены требования частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции при заключении с МУП ЮЦ «Право» договоров от 12.09.2006 № 12/09/01 – 12/09/08, поскольку указанный закон вступил в действие с 26.10.2006, принципиального значения не имеют. Ибо в ранее действовавшем Законе РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» аналогичные запреты были сформулированы в пунктах 1, 3 статьи 7.
И поскольку диспозиция пунктов 1, 3 статьи 7 утратившего силу Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в своей основе соответствует диспозиции частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (обязательные элементы состава правонарушения тождественны), а положение администрации в соответствии с ныне действующим законодательством не ухудшается, вопрос о точности квалификации деяния ответчика носит сугубо теоретический характер.
Однако комиссия отмечает, что антимонопольный орган в данном случае рассматривает действия администрации в их системном единстве, следствием чего являются конкретные последствия в виде выполнения МУП ЮЦ «Право» функций органов местного самоуправления. Такие последствия сохраняются и на момент вынесения решения по настоящему делу в период действия Закона о защите конкуренции.
Более того, как видно из материалов дела, функции органов местного самоуправления на основании договоров от 12.09.2006 № 12/09/01 – 12/09/08 МУП ЮЦ «Право» осуществляло и после 26.10.2006.
Вследствие чего комиссия полагает уместным отметить, что установление признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) органов местного самоуправления (в том числе хотя и совершенных данными органами до вступления в силу Закона о защите конкуренции, но не прекращенных к 26.10.2007, либо прекращенных к указанной дате, но последствия которых не были устранены) должно осуществляться на основании Закона о защите конкуренции.
Все иные аргументы администрации, МУП ЮЦ «Право» по вопросу, касающемуся нарушения администрацией частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, комиссия считает надуманными, не основанными на материалах дела и не опровергающими основного вывода антимонопольного органа.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции при принятии комиссией решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства среди прочего разрешается вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) прекращение нарушения антимонопольного законодательства.
Комиссия считает необходимым выдать администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путём недопущения передачи администрацией полномочий органов местного самоуправления хозяйствующим субъектам.
В связи с тем, что статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу не предоставлено право выдачи органам местного самоуправления предписаний о расторжении договоров, комиссия в целях устранения допущенного нарушения антимонопольного законодательства предлагает администрации и МУП ЮЦ «Право» принять решение о расторжении муниципального контракта на оказание юридических услуг от 04.05.2009.
По делу также установлено следующее.
Распоряжением администрации от 13.02.2007 № 307-р на основании заявления МУП ЮЦ «Право» из состава муниципальной имущественной казны Кстовского муниципального района исключено имущество: встроенное помещение № V (нежилое) общей площадью 186,9 кв.м., расположенное в девятиэтажном кирпичном жилом доме (г. Кстово, проспект Победы, д. 1).
Этим же распоряжением названное муниципальное имущество закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП ЮЦ «Право».
13.02.2007 между Комитетом и МУП ЮЦ «Право» заключен договор № 27 о закреплении в хозяйственное ведение вышеуказанного муниципального имущества.
Свидетельство о государственной регистрации права хозяйственного ведения на встроенное помещение № V (нежилое) общей площадью 186,9 кв.м. выдано МУП ЮЦ «Право» Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Нижегородской области 13.03.2007.
На основании договора, заключенного с ЗАО «Консалтинг-Спектр» 20.04.2007, произведена оценка обозначенного имущества.
Распоряжением Администрации от 27.06.2007 № 1612-р МУП ЮЦ «Право» разрешено отчуждение имущества: встроенного помещения № V (нежилого) общей площадью 186,9 кв.м., расположенного в девятиэтажном кирпичном жилом доме (г. Кстово, проспект Победы, д. 1), по цене 2 936 000 рублей.
МУП ЮЦ «Право» предупреждено о необходимости отчисления в бюджет Кстовского муниципального района 10 % прибыли от использования муниципального имущества по итогам года.
В соответствии с договором купли-продажи от 27.08.2007 № 976 МУП ЮЦ «Право» реализовало искомое имущество открытому акционерному обществу «ВолгаТелеком».
Распоряжением администрации от 22.03.2007 № 632-р на основании заявления МУП ЮЦ «Право» из состава муниципальной имущественной казны Кстовского муниципального района исключено имущество: встроенное помещение № 2 (нежилое) общей площадью 77, 70 кв.м., расположенное в пятиэтажном кирпичном жилом доме (г. Кстово, 3 микрорайон, д. 23), встроенное помещение № 3 (нежилое, подвал) общей площадью 150, 00 кв.м., расположенное в пятиэтажном кирпичном жилом доме (г. Кстово, 3 микрорайон, д. 23).
Этим же распоряжением названное муниципальное имущество закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП ЮЦ «Право».
22.03.2007 между Комитетом и МУП ЮЦ «Право» заключены договоры № 3, 4 о закреплении в хозяйственное ведение вышеуказанного муниципального имущества.
Свидетельства о государственной регистрации права хозяйственного ведения на встроенное помещение № 2 (нежилое) общей площадью 77, 70 кв.м., встроенное помещение № 3 (нежилое, подвал) общей площадью 150, 00 кв.м. выданы МУП ЮЦ «Право» Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Нижегородской области 03.04.2007.
На основании договора, заключенного с ЗАО «Консалтинг-Спектр» 20.04.2007, произведена оценка обозначенного имущества.
Распоряжением администрации от 17.05.2007 № 1182-р МУП ЮЦ «Право» разрешено отчуждение имущества: встроенного помещения № 2 (нежилого) общей площадью 77, 70 кв.м., расположенного в пятиэтажном кирпичном жилом доме (г. Кстово, 3 микрорайон, д. 23), встроенного помещения № 3 (нежилого, подвал) общей площадью 150, 00 кв.м., расположенного в пятиэтажном кирпичном жилом доме (г. Кстово, 3 микрорайон, д. 23), по цене 2 378 000 рублей и 2 500 000 рублей соответственно.
МУП ЮЦ «Право» предупреждено о необходимости отчисления в бюджет Кстовского муниципального района 10 % прибыли от использования муниципального имущества по итогам года.
В соответствии с договором купли-продажи от 22.05.2007 МУП ЮЦ «Право» реализовало искомое имущество открытому акционерному обществу «Верхневолжские магистральные трубопроводы».
Распоряжением администрации от 29.11.2007 № 2985-р на основании заявления МУП ЮЦ «Право» из состава муниципальной имущественной казны Кстовского муниципального района исключено имущество: встроенное помещение № V (нежилое) общей площадью 128, 7 кв.м., литера А, расположенное в подвале пятиэтажного кирпичного жилого дома (г. Кстово, 3 микрорайон, д. 23).
Этим же распоряжением названное муниципальное имущество закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП ЮЦ «Право».
29.11.2007 между Комитетом и МУП ЮЦ «Право» заключен договор № 22 о закреплении в хозяйственное ведение вышеуказанного муниципального имущества.
Свидетельство о государственной регистрации права хозяйственного ведения на встроенное помещение № V (нежилое) общей площадью 128, 7 кв.м. выдано МУП ЮЦ «Право» Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Нижегородской области 24.12.2007.
На основании договора, заключенного с ООО «Виза-С», произведена оценка обозначенного имущества (отчет от 26.12.2007 № 250).
Распоряжением администрации от 26.12.2007 № 3275-р МУП ЮЦ «Право» разрешено отчуждение имущества: встроенного помещения № V (нежилого) общей площадью 128, 7 кв.м., литера А, расположенного в подвале пятиэтажного кирпичного жилого дома (г. Кстово, 3 микрорайон, д. 23), по цене 1 360 000 рублей.
МУП ЮЦ «Право» предупреждено о необходимости отчисления в бюджет Кстовского муниципального района 10 % прибыли от использования муниципального имущества по итогам года.
В соответствии с договором купли-продажи от 27.12.2007 МУП ЮЦ «Право» реализовало искомое имущество индивидуальному предпринимателю Степановой Т.И.
Аналогичным образом администрация исключала из муниципальной казны и впоследствии закрепляла за МУП ЮЦ «Право» иные объекты недвижимости:
- нежилое здание школы-интерната общей площадью 862, 80 кв.м., расположенное по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, село Безводное (распоряжение администрации от 16.06.2008 № 1398 р);
- нежилое встроенное помещение (подвал) № 9 общей площадью 402, 80 кв.м., расположенное по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, пл. Ленина, д. 1 (распоряжение администрации от 03.06.2008 № 1254 р);
- нежилое встроенное помещение № Iобщей площадью 466, 20 кв.м., расположенное в двенадцатиэтажном кирпичном жилом доме по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, микрорайон 2, дом 1, нежилое встроенное помещение № IIIобщей площадью 265, 90 кв.м., расположенное в пятиэтажном кирпичном жилом доме по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, пл. Мира, дом 3, нежилое встроенное помещение № 1 общей площадью 446, 30 кв.м., расположенное в пятиэтажном кирпичном жилом доме по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, пл. Мира, дом 5 (распоряжение администрации от 20.10.2006 № 2212-р);
- нежилое встроенное помещение А IIобщей площадью 35, 3 кв.м., расположенное по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, 2 микрорайон, д. 18 (распоряжение администрации от 17.04.2008 № 908-р);
- нежилое встроенное помещение № IVобщей площадью 128, 6 кв.м., находящееся на первом этаже пятиэтажного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, 3 микрорайон, дом 8 (распоряжение администрации от 09.10.2008 № 2426-р);
- нежилое встроенное помещение № 2 общей площадью 43, 8 кв.м., расположенное в трехэтажном кирпичном жилом доме по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, ул. Береговая, д. 8 (распоряжение администрации от 22.10.2008 № 2484-р);
- нежилое встроенное помещение № IIобщей площадью 75, 3 кв.м., находящееся на первом этаже пятиэтажного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, 3 микрорайон, дом 8 (распоряжение администрации от 09.10.2008 № 2425-р);
- отдельно стоящее здание кафе общей площадью 219, 30 кв. м., расположенное по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, ул. Талалушкина, 2 «А» (распоряжение администрации от 22.12.2006 № 2769-р);
- встроенное нежилое помещение № 3 общей площадью 274, 3 кв.м., расположенное по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, пос. Ждановский, ул. Школьная, д. 19 (распоряжение администрации от 28.10.2008 № 2562-р).
В дальнейшем на основании заявлений МУП ЮЦ «Право» администрация разрешила муниципальному предприятию отчуждение перечисленных объектов муниципального имущества (распоряжения администрации от 24.07.2008, 18.07.2008, 12.12.2006, 28.10.2008, 01.12.2008, 25.12.2008, 27.11.2008, 31.10.2008, 30.03.2009 соответственно). Затем на основании заключенных договоров купли-продажи МУП ЮЦ «Право» передавало названные объекты недвижимого имущества покупателям (юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам).
Изложенное с очевидностью указывает на то, что спорные объекты муниципального имущества реализованы по единой схеме: сначала МУП ЮЦ «Право» обращается в орган местного самоуправления с ходатайством о закреплении за предприятием определенного объекта на праве хозяйственного ведения, далее эта просьба МУП ЮЦ «Право» администрацией удовлетворяется; впоследствии право хозяйственного ведения регистрируется подразделением Федеральной регистрационной службы, проводятся действия по независимой оценке имущества, после чего МУП ЮЦ «Право» направляет заявление в администрацию о даче согласия на отчуждение имущества, которое также решается положительно; в конечном итоге МУП ЮЦ «Право» продает объект недвижимости юридическому либо физическому лицу.
Оценивая приведенные фактические обстоятельства, комиссия основывается на следующих правовых нормах.
Согласно правилам гражданского законодательства (пункты 1 – 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации) имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью; от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса; имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
В силу пункта 1 статьи 294 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.
Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (пункт 1 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации).
При этом в пункте 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
Приведенные нормы гражданского законодательства свидетельствуют о том, что правомочия муниципального унитарного предприятия по распоряжению муниципальным имуществом, закрепленным за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения, связаны с необходимостью получения согласия собственника на отчуждение такого имущества. Причём как собственник, так и субъект ограниченного вещного права не вправе пренебрегать общими пределами (ограничениями) осуществления прав, предусмотренными гражданским законодательством.
В этой связи в статье 10 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (пункт 1).
Антимонопольное законодательство, основывающееся, прежде всего, на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе (часть 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции), развивая принцип недопустимости злоупотребления правами и их реализации в допустимых пределах, содержит запрет на совершение органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Под антиконкурентными согласованными действиями органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта следует понимать выраженные в определенной форме и основанные на добровольном волеизъявлении совместные, взаимосвязанные действия данных лиц, которые оказывают негативное влияние на конкуренцию.
Комиссия полагает доказанным материалами дела, что при закреплении и последующем отчуждении муниципального имущества ответчики совершили противоречащие антимонопольному законодательству согласованные действия с фактической целью прекращения права муниципальной собственности на недвижимое имущество.
Так, по делу установлено, что после издания администрацией муниципальных правовых актов о закреплении имущества за МУП ЮЦ «Право» по истечении непродолжительного срока (как правило, одного - двух месяцев) муниципальное предприятие систематически направляло в орган местного самоуправления ходатайства о получении разрешения на отчуждение ранее предоставленных объектов недвижимости.
При этом разница между датами получения МУП ЮЦ «Право» свидетельств о государственной регистрации права хозяйственного ведения на конкретные объекты и письмами муниципального предприятия с просьбами об отчуждении имущества исчисляется днями (например, по нежилому зданию школы-интерната общей площадью 862, 80 кв.м. – 8 дней, по нежилому встроенному помещению (подвалу) № 9 общей площадью 402, 80 кв.м. – 13 дней, по нежилому встроенному помещению А IIобщей площадью 35, 3 кв.м. – 6 дней, по встроенному помещению № V (нежилому) общей площадью 128, 7 кв.м. – 1 день и т.д.).
При рассмотрении настоящего дела представители МУП ЮЦ «Право» не смогли убедительно ответить, в чем была необходимость получения в хозяйственное ведение единовременно нескольких помещений и такая же необходимость их фактически одномоментного отчуждения (нежилое встроенное помещение № Iобщей площадью 466, 20 кв.м., нежилое встроенное помещение № IIIобщей площадью 265, 90 кв.м., нежилое встроенное помещение № 1 общей площадью 446, 30 кв.м.), для каких целей и каким образом предоставленные муниципальному предприятию нежилые помещения использовались в производственной деятельности предприятия.
А вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что в один и тот же день администрацией за муниципальным предприятием как закреплялись объекты муниципального имущества, так и давалось согласие на отчуждение муниципального имущества. Так, например, распоряжением администрации от 26.12.2007 встроенное помещение № 2 (нежилое) общей площадью 121, 1 кв.м. (литера А) закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП ЮЦ «Право» и в тот же день издано распоряжение, которым МУП ЮЦ «Право» разрешено отчуждение встроенного помещения № V(нежилого) общей площадью 128, 7 кв.м., распоряжением администрации от 28.10.2008 встроенное нежилое помещение № 3 общей площадью 274, 3 кв.м. закреплено на праве хозяйственного ведения за МУП ЮЦ «Право» и опять-таки в тот же день издано распоряжение, которым МУП ЮЦ «Право» разрешено отчуждение нежилого встроенного помещения А IIобщей площадью 35, 3 кв.м.
Более того, относительно встроенного помещения № 2 (нежилого) общей площадью 121, 1 кв.м., литера А, даты издания муниципальных правовых актов об исключении его из состава казны Кстовского муниципального района и о разрешении его передачи муниципальным предприятием совпадают.
Как установлено комиссией, МУП ЮЦ «Право» после получения соответствующего муниципального имущества инициирует действия, обычно осуществляемые при подготовке объектов к продаже: оформляет свидетельства о государственной регистрации права хозяйственного ведения, заключает договоры об оценке рыночной стоимости помещений.
Из материалов дела видно, что свидетельства о государственной регистрации права хозяйственного ведения МУП ЮЦ «Право» по объектам: встроенному помещению № V(нежилому) общей площадью 128, 7 кв.м., нежилому встроенному помещению (подвалу) № 9 общей площадью 402, 80 кв.м., нежилому зданию школы-интерната общей площадью 862, 80 кв.м., нежилому встроенному помещению А IIобщей площадью 35, 3 кв.м., нежилому встроенному помещению № IVобщей площадью 128, 6 кв.м. датированы соответственно 24.12.2007, 02.07.2008, 15.07.2008, 20.10.2008, 11.11.2008. Однако уже соответственно к 26.12.2007, 17.07.2008, 21.07.2008, 20.10.2008, 24.11.2008 по упомянутым объектам подготовлены заключения об их рыночной стоимости. Причём целью оценки данных объектов,как указано в отчетах независимого оценщика, являлось определение рыночной стоимости объекта в целях продажи.
Получив данные отчеты, МУП ЮЦ «Право» незамедлительно обращалось в орган местного самоуправления с ранее названными ходатайствами о разрешении на отчуждение объектов недвижимости, и через непродолжительное время (около недели) администрацией принимались необходимые распоряжения.
Способы приватизации муниципального имущества установлены статьей 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». В том числе к ним относятся: продажа муниципального имущества на аукционе, продажа муниципального имущества на конкурсе.
Действительно, по общему правилу, изложенному в статье 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», действие данного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении муниципальными унитарными предприятиями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении.
Однако комиссия уже отметила, что в данном конкретном случае ответчики действовали именно с целью прекращения права собственности муниципального образования в отношении нежилых помещений, минуя конкурсные процедуры, что не имеет ничего общего с использованием указанных помещений в хозяйственной деятельности МУП ЮЦ «Право».
В пользу последнего утверждения свидетельствует и то обстоятельство, что ранее искомые объекты предполагались именно к приватизации, что, в частности, отражено в решениях представительного органа местного самоуправления Кстовского муниципального района от 27.06.2006 № 134, от 27.03.2007 № 242 и др.
Согласно пункту 9.1 Положения о приватизации муниципального имущества в Кстовском районе, утвержденного решением Земского собрания Кстовского района от 14.09.2004 № 582, решение об условиях приватизации муниципального имущества принимает Земское собрание Кстовского района по предложению главы администрации Кстовского района одновременно с прогнозным планом (программой) приватизации муниципального имущества.
В пункте 9.4 Положения указано, что в случае, если продажа муниципального имущества, включенного в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества не состоялась, глава администрации вправе изменить условия приватизации этого имущества в соответствии с федеральным законодательством либо представить на утверждение Земского собрания предложения об исключении этого имущества из прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества.
Без учета требований приведенной правовой нормы администрация направила 23.09.2008 в Земское собрание Кстовского района письмо № 01/1933 с просьбой исключить из прогнозного плана приватизации муниципального имущества Кстовского муниципального района на 2008 год пункты 2, 3.
Выписка из протокола заседания Земского собрания Кстовского района от 07.10.2008 № 31 показывает, что депутатам предложено исключить из прогнозного плана приватизации муниципального имущества 2 объекта в целях дальнейшей реализации преимущественного права арендаторов на приобретение арендуемого имущества при условии, что арендаторы отвечают всем требованиям, установленным Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии со статьей 3 названного закона субъекты малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Из контекста упомянутого протокола заседания представительного органа местного самоуправления и иных документов, усматривается, что на 07.10.2008 помещения, предлагаемые к исключению из прогнозного планы, использовались ООО «Центр боевых искусств» и подразделением Общероссийской общественной организации «Российский Союз ветеранов Афганистана», и именно в целях реализации их преимущественного права на приобретение имущества Земскому собранию Кстовского района предложено изменить план приватизации.
Необходимое администрации решение принято Земским собранием Кстовского района 07.10.2008. Объекты: нежилое встроенное помещение № IVобщей площадью 128, 6 кв.м., находящееся на первом этаже пятиэтажного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, 3 микрорайон, дом 8, нежилое встроенное помещение № IIобщей площадью 75, 3 кв.м., находящееся на первом этаже пятиэтажного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Кстово, 3 микрорайон, дом 8, исключены из прогнозного плана приватизации муниципального имущества Кстовского муниципального района на 2008 год.
Вместе с тем уже 09.10.2008 (через день) администрацией изданы распоряжения о закреплении данных объектов на праве хозяйственного ведения за МУП ЮЦ «Право». При этом письма с просьбой закрепить эти нежилые помещения за МУП ЮЦ «Право» муниципальное предприятие направило ещё в конце августа – начале сентября 2008 года. В конце ноября – начале декабря 2008 года указанные объекты проданы МУП ЮЦ «Право» гражданам Захарову А.В., Петрову А.К.
Совокупный анализ всех добытых доказательств, согласующихся между собой, также подтверждает вывод комиссии о действительной цели действий ответчиков, поскольку эти действия носили комплексный характер, взаимодополняли друг друга и имели единую направленность.
Доводы ответчиков об обратном противоречат имеющимся документам, а потому признаются несостоятельными. Ссылки на сложившуюся судебную практику признания ничтожными сделок по отчуждению имущества, предоставленного на праве хозяйственного ведения, в данном случае также неуместны, поскольку основанием исков не являлось совершение антиконкурентных согласованных действий, а кроме того, при рассмотрении соответствующих дел суды исходили из презумпции разумности и добросовестности действий органов местного самоуправления и унитарного предприятия. Однако применительно к настоящему делу данная юридическая презумпция опровергнута.
Согласованные действия администрации и МУП ЮЦ «Право» являются антиконкурентными, поскольку ОАО «ВолгаТелеком», ОАО «Верхневолжские магистральные трубопроводы», ООО «Сигма», ООО «А.М.К.», ООО «Новое время», индивидуальные предприниматели Иванов С.В., Степанова Т.И. (покупатели) приобрели муниципальное имущество, минуя конкурсную (аукционную) процедуру; в отличие от хозяйствующих субъектов – конкурентов данные лица не понесли затрат на участие в торгах, получили имущество по минимальной цене и, тем самым, оказались поставленными в преимущественные условия деятельности на товарных рынках.
Кроме того, данные действия привели к получению необоснованного дохода МУП ЮЦ «Право».
Как видно из договоров купли-продажи муниципального имущества, денежные средства за полученное муниципальное имущество передавались покупателями МУП ЮЦ «Право».
Вместе с тем в момент заключения части данных договоров действовала статья 43 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежали зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, за исключением средств, получаемых от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.
О получении МУП ЮЦ «Право» необоснованных преимуществ (дохода) свидетельствует и акт проверки от 08.05.2009, составленный Министерством финансов Нижегородской области.
В упомянутом акте проверки отмечается, что в 2006-2007 годах администрацией не соблюдались требования статьи 43 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно: средства, полученные от продажи муниципального имущества, зачислялись в бюджет района не в полном объеме.
Министерство выявило (Том 4 л.д. 53), что в 2006 году МУП ЮЦ «Право» отчуждено три объекта недвижимости на общую сумму 10100000 рублей, которые полностью поступили на счет предприятия. Средства, полученные от продажи объектов недвижимости, в бюджет района не перечислялись. Расходы предприятия, связанные с продажей трех объектов недвижимости, составили 142500 рублей. В 2007 году отчуждено четыре объекта недвижимости на общую сумму 9174000 рублей, которые полностью поступили на счет предприятия. Средства, полученные от продажи объектов недвижимости, в бюджет не перечислялись. Расходы предприятия, связанные с продажей четырех объектов недвижимости, составили 195000 рублей.
Таким образом, комиссия приходит к итоговому выводу о том, что администрация и МУП ЮЦ «Право» нарушили статью 16 Закона о защите конкуренции при закреплении и последующем отчуждении муниципального имущества. Данное деяние носит виновный характер, поскольку у ответчиков имелась возможность соблюдения норм антимонопольного законодательства, но ими не было принято к этому всех зависящих от них мер.
Какое-либо предписание ответчикам в данной части не выдается, поскольку восстановление положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, в административном порядке невозможно.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 23, 41, 48 – 50 Федерального закона «О защите конкуренции», комиссия
Решила:
производство по делу № 236-ФАС52-ТР-15-02/04-09 в отношении Комитета по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района прекратить в связи с отсутствием в действиях Комитета нарушения антимонопольного законодательства.
То же дело по эпизоду, связанному с заключением соглашения от 28.09.2006 о проведении аукционов по продаже муниципального имущества, которым муниципальное унитарное предприятие Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района определено в качестве аукциониста, также прекратить в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемой ситуации.
Признать администрацию Кстовского муниципального района Нижегородской области нарушившей части 1, 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» ввиду наделения муниципального унитарного предприятия Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района функциями и правами органов местного самоуправления на основании муниципальных контрактов на оказание юридических услуг от 06.02.2007, 07.02.2007, 04.05.2009, договоров от 12.09.2006 № 12/09/01 – 12/09/08, договоров от 25.07.2007, что создало МУП ЮЦ «Право» преимущественные условия деятельности на товарном рынке.
Признать администрацию Кстовского муниципального района Нижегородской области и муниципальное унитарное предприятие Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района нарушившими статью 16 Федерального закона «О защите конкуренции» по факту совершения ограничивающих конкуренцию согласованных действий при закреплении и последующем отчуждении муниципального имущества.
Выдать администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путём недопущения передачи администрацией полномочий органов местного самоуправления хозяйствующим субъектам.
Предложить администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области (Комитету по управлению муниципальным имуществом Кстовского муниципального района) и муниципальному унитарному предприятию Юридический центр «Право» Кстовского муниципального района в срок до 20 октября 2009 года принять решение о расторжении муниципального контракта на оказание юридических услуг от 04.05.2009.
При невыполнении сторонами по муниципальному контракту на оказание юридических услуг от 04.05.2009 действий, указанных в предыдущем абзаце решения, уполномоченному должностному лицу Нижегородского УФАС России рассмотреть вопрос о возможности обращения в арбитражный суд с исковым заявлением о признании недействительным открытого конкурса на право заключения муниципального контракта на оказание юридических услуг для муниципального образования «Кстовский муниципальный район», а также заключенного по результатам названного конкурса муниципального контракта.
Передать материалы данного дела уполномоченному должностному лицу Нижегородского УФАС России для принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении при наличии к тому правовых оснований.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона «О защите конкуренции» настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Нижегородской области в течение трех месяцев со дня его принятия.

Приложения

2009-10-02 Приложение к Решению от 02 октября 2009 года № Б/Н Предписание

Предписание № 236—ФАС 52 — ТР — 15 — 02/04 — 09