Письмо от 01.02.2010 г № 316-01-51/383

О направлении Методических рекомендаций


Направляем вам электронной почтой для использования Методические рекомендации по реализации вопросов местного значения в сфере образования муниципальными районами и городскими округами Нижегородской области.
Информируем, что данные Методические рекомендации размещены на сайте Правительства Нижегородской области на странице министерства образования Нижегородской области: http://www.government.nnov.ru/?id=14685.
Министр образования
С.В.НАУМОВ
В целях методического обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в области образования согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и предоставления населению услуг в сфере образования направляю прилагаемые методические рекомендации по реализации вопросов местного значения в сфере образования муниципальными районами и городскими округами Нижегородской области.
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ
ОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ РАЙОНАМИ И ГОРОДСКИМИ ОКРУГАМИ
НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
1.ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Настоящие Методические рекомендации по реализации вопросов местного значения в сфере образования муниципальными районами и городскими округами Нижегородской области (далее - Методические рекомендации) разработаны в целях методического обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в области образования согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании) и предоставления населению услуг в сфере образования.
Необходимые преобразования системы управления в сфере образования, в том числе образовательных учреждений, связанные с разграничением полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, должны обеспечить сохранение всех положительных достижений в сфере образования, учитывать специфику деятельности в современных условиях образовательных учреждений, многообразие их типов и видов, условий деятельности.
Органы, осуществляющие управление в сфере образования муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, традиционно созданы в качестве структурных подразделений местных администраций.
Анализ муниципальных нормативных правовых позволяет сделать вывод о том, что на местах недостаточно четко имеются представления о разграничении полномочий в области образования между субъектом Российской Федерации и муниципальными районами и городскими округами, о пределах полномочий по реализации вопросов местного значения.
В качестве основных проблем следует отметить субъективное толкование на местах норм законодательства и недостаточное осознание ответственности за нарушение пределов компетенции.
Конституцией Российской Федерации на субъекты Российской Федерации возложено обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неукоснительного соблюдения Конституции РФ, федеральных законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного соблюдения Конституции и других нормативных правовых актов.
Исходя из этого, необходимо формирование четкой технологии действующей системы управления в сфере образования в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления.
В Методических рекомендациях изложены основные позиции по разграничению полномочий в области образования, предложена технология принятия управленческих решений в области управления образованием на уровне муниципальных районов и городских округов Нижегородской области.
Отдельный раздел посвящен правовому обоснованию полномочий и определению функций органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области.
В Методических рекомендациях даны разъяснения о реализации делегированных полномочий Нижегородской области в области образования.
2.ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА (ГОРОДСКОГО ОКРУГА)
Система управления системой образования Нижегородской области имеет следующие уровни:
- на уровне законодательной власти Нижегородской области управление осуществляется через соответствующие комитеты Законодательного Собрания Нижегородской области;
- на уровне исполнительной власти - через министерство образования Нижегородской области;
- на уровне муниципальных районов (городских округов) - через районные (городские) департаменты, отделы, управления и комитеты образования.
Основная задача системы заключается в создании современной системы управления образованием, способной осуществлять правовые, финансовые и организационные преобразования образовательных учреждений. В то время как несоответствие полномочий, функций, ресурсов органов управления образованием может самым негативным образом сказаться на обеспечении процессов развития образования.
Основная задача органа управления образованием муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти различных уровней и органов местного самоуправления, а также условий саморазвития обучающихся, педагогических работников и образовательных учреждений, партнерства с институтами гражданского общества.
Технология создания и становления органа управления образованием муниципального района (городского округа) представляется следующей:
1.Правовые основания деятельности органов управления образованием муниципального района (городского округа).
Местная администрация, которая является исполнительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации .
Согласно части 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят функциональные подразделения, отвечающие за направления муниципальной деятельности (управление финансами, муниципальная собственность), и отраслевые подразделения, которые осуществляют руководство отраслями муниципального хозяйства.
Таким образом, основанием для создания органа управления образованием являются:
- решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа;
- положение об органе управления образованием как учреждения, созданного с целью осуществления управления подведомственной отраслью. Оно утверждается тем же документом, которым принято решение о его создании. Регистрация положения происходит в установленном законом порядке. В положении необходимо отразить полномочия, компетенцию и ресурсы, которыми будет наделен орган для реализации своих полномочий. Руководитель органа управления образованием согласно части 7 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ, как и другие должностные лица органов местного самоуправления, издает приказы по вопросам, отнесенным к его полномочиям уставом муниципального образования.
Озабоченность вызывают следующие вопросы формирования органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
В связи с вступлением в силу Закона об образовании на территории Российской Федерации была сформирована структура органов управления образованием, в которую входили органы управления образованием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Данная система управления образованием была обусловлена необходимостью реализации единой государственной политики в области образования.
Пунктом 6 части 2 статьи 31 Закона об образовании в первоначальной редакции и изданным в соответствии с ним постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 1992 года N 21 "О системе органов государственного управления образованием в Российской Федерации" было предусмотрено согласование с органами управления образованием субъектов Российской Федерации вопросов назначения и увольнения руководителей муниципальных органов управления образованием.
Позднее в указанные нормативные правовые акты были внесены изменения, исключающие данную процедуру предварительного согласования. Внесение этих изменений было обусловлено реализацией конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, установленного статьей 12 Конституции Российской Федерации и закрепленного частями 1 и 8 статьи 37, пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ.
Соответствующие изменения были внесены в уставы муниципальных образований Нижегородской области, что в дальнейшем позволило назначать в качестве руководителей муниципальных органов управления образованием лиц, не имеющих опыта руководящей работы, опыта работы в отрасли либо соответствующего образования.
В то же время пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - субъекты РФ). Соответственно, за реализацию государственной политики в области образования ответственность несут субъекты РФ совместно с Российской Федерацией.
По нашему мнению, практика назначения руководителей, не имеющих опыта работы в отрасли, крайне негативно сказывается на реализации единой государственной политики в области образования, реализации конституционного права граждан на образование, а иногда приводит к дестабилизации обстановки в отрасли.
В этой связи считаем целесообразным при определении порядка замещения муниципальной должности руководителя органа управления образованием в уставе муниципального образования предусматривать проведение конкурса, а в порядке создания конкурсной комиссии, который устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, предусматривать участие представителей министерства образования Нижегородской области.
Наиболее распространенной организационно-управленческой моделью является департамент (управление, отдел, комитет) образования (далее - орган управления образованием), выполняющий функции исполнительного органа местного самоуправления в сфере образования. Для реализации своих функций эти органы могут быть наделены правом юридического лица и являться главными распорядителями бюджетных средств. В этом случае положение об органе управления образованием, где определены компетенция и полномочия, утверждается муниципальным актом представительного органа местного самоуправления.
Структура подведомственной сети образовательных и иных учреждений и их уставы утверждаются муниципальным актом уполномоченного исполнительного органа местного самоуправления.
2.Механизм реализации полномочий.
При разграничении доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней в Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрен механизм регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, вопросов межпоселенческого характера (ч. 4 ст. 8, ч. 4 ст. 15, ч. 3 ст. 17, ч. 2 и ч. 4 ст. 51), вопросов осуществления органами местного самоуправления отдельных как переданных, так и непереданных государственных полномочий (ст. 19, 20 Федерального закона N 131-ФЗ).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законами Нижегородской области. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Указанные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено законом субъекта Нижегородской области.
Органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Финансирование таких полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.
Следует отметить, что к вопросам совместного ведения в области образования Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) отнесен весь комплекс публичных полномочий в сфере образования, т.е. полномочий, зафиксированных в законах Российской Федерации.
Таким образом, местная администрация муниципального района в целях решения вопросов местного значения и вопросов межмуниципального характера на основании решения представительных органов муниципальных образований может создать орган управления образованием муниципального района (городского округа).
Для реализации полномочий органу управления образованием должны быть установлены расходные обязательства согласно части 1 статьи 50 и статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ, а также статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации на основаниях: принятия муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения; заключения договоров и соглашений; принятия нормативных правовых актов по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Таким образом, имеются законные основания для создания органа управления образованием, который будет действовать от имени муниципального района (городского округа).
Реализуя свои полномочия, орган управления образованием муниципального района (городского округа) может также выступать как заказчик образовательных и иных услуг (например, услуги по отдыху и оздоровлению детей) у образовательных учреждений и организаций других организационно-правовых форм, оказывающих услуги в сфере образования.
3.Объем полномочий.
Объем полномочий муниципального органа управления образованием должен исходить:
- из совокупности норм законодательства Российской Федерации и Нижегородской области, определяющего объем прав, обязанностей и ответственности, определенных в Конституции Российской Федерации, Законе об образовании, Федеральном законе N 131-ФЗ и других нормативных правовых актах;
- из целей обеспечения единого образовательного пространства и создания равных условий для реализации права на образование всех жителей соответствующих муниципальных образований;
- из функциональной сущности и организационной структуры сети муниципальных образовательных учреждений, способных обеспечить качественное и эффективное оказание образовательных услуг.
Орган управления образованием в качестве органа местной администрации имеет следующий объем общих полномочий:
- принимает участие в бюджетном процессе (гл. 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а именно: принимает участие в составлении проекта бюджета, в представлении его на утверждение в представительный орган местного самоуправления, осуществляет ведомственный контроль за его исполнением, представляет отчет об исполнении бюджета;
- принимает участие в составлении перспективного плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
- принимает участие в подготовке и реализации предложений по объемам дотаций на обеспечение нужд образования;
- принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с системой образования;
- может быть наделен от имени муниципального образования правом выступать в качестве учредителя муниципальных образовательных учреждений, а также осуществлять их реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке;
- может быть уполномочен органом местного самоуправления быть главным распорядителем бюджетных средств для подведомственной сети образовательных учреждений в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации; уполномочен вести реестр закупок муниципальных услуг;
- может быть наделен правом разрабатывать и представлять на утверждение в представительный орган местного самоуправления перечень бюджетных и оплачиваемых населением образовательных услуг, а также расценки на платные услуги;
- может в порядке, установленном законодательством, совместно с органом управления муниципальным имуществом осуществлять функции по контролю за муниципальным имуществом, предназначенным для образования, переданным в оперативное управление или на других условиях (по договору аренды, в пользование, др.) муниципальным образовательным учреждениям;
- принимает участие в разработке и реализации муниципальных целевых и комплексных программ развития образования, в реализации областных целевых программ Нижегородской области и федеральных целевых программ;
- принимает статистические отчеты установленной формы от подведомственной сети образовательных учреждений, обобщает, анализирует и направляет в уполномоченные органы.
4.Функции.
В целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе возможно объединение органа управления образованием с органом по делам молодежи, с органами по управлению другими социальными секторами.
С учетом вышеизложенного можно выделить ряд функций:
1.Функция обеспечения государственной политики в сфере образования реализуется через систему муниципального заказа услуг в сфере образования.
2.Функция стратегического развития и программного планирования предусматривает разработку и реализацию программ развития образования муниципального района (городского округа). Реализуя эту функцию, орган управления образованием должен перейти от сметного финансирования сети и создать принцип оплаты бюджетных услуг подведомственных образовательных учреждений в соответствии с получаемыми результатами, где сеть должна рассматриваться как базовый элемент в создании образовательных услуг. Принять меры по оптимизации бюджетных расходов, внедрить современные подходы бюджетного планирования, ориентированного на достижение конкретных результатов.
3.Функция ресурсного обеспечения и контроля предусматривает аккумулирование финансовых, материальных, информационных иных ресурсов для обеспечения предоставленных полномочий.
4.Функция правового обеспечения может быть реализована через подготовку муниципальных нормативных правовых актов по следующим вопросам (в отношении муниципальных образовательных учреждений, финансируемых за собственных средств местного бюджета): о нормативах расходов на оказание образовательных услуг, об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности, об утверждении показателей по отнесению учреждений к группам по оплате труда, об утверждении системы оплаты труда работников муниципальных образовательных и иных учреждений, о материальных и финансовых нормах обеспеченности сети учреждений, других муниципальных правовых актов.
5.Функция координации деятельности и взаимодействия со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, может быть реализована через систему проектов и общественных инициатив, направленных на развитие инноваций в образовании и воспитании.
Принимая во внимание широкие полномочия и значительный объем функций, орган управления образованием может иметь подразделения, отвечающие за конкретные направления в работе:
- экономики и бухгалтерского учета - отвечает за бюджетирование и финансовые результаты деятельности;
- информационно-аналитическое - дает управленческой системе динамическую картину всего происходящего в подведомственной сфере; может выполнять функции мониторинга текущих процессов, аналитической службы и прогноза;
- концептуально-программное - разрабатывает концепции, программы, стратегии предстоящих действий, опираясь на результаты работы информационно-аналитического отдела;
- взаимодействия с общественностью - обеспечивает участие институтов гражданского общества в принятии и реализации вопросов, затрагивающих общественные интересы. Это особенно важно в силу требований Федерального закона N 131-ФЗ о том, что вопрос о структуре социальных объектов, не входящих в состав публичных полномочий, зависит от решения схода граждан.
Структура органов управления образования и штатная численность могут иметь зависимость от количества подведомственной сети муниципальных образовательных учреждений и ее функциональной сущности, а ресурсное обеспечение - предусматривать расходы на содержание работников, оборудование и автотранспорт, затраты на информацию, в том числе Интернет, на проработку управленческих решений, повышение квалификации.
В качестве основы для создания образовательных учреждений необходимо разработать муниципальные правовые акты, на основании которых в дальнейшем будет осуществляться деятельность муниципальных образовательных учреждений.
С целью установления порядка реализации полномочий в сфере образования должно быть принято положение об органе управления образованием, которое утверждается муниципальным правовым актом. При разработке документа необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и Нижегородской области, а также настоящими Методическими рекомендациями.
3.НАРУШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ
По результатам проведенных плановых проверок органов местного самоуправления (далее - ОМСУ), органов, осуществляющих управление в сфере образования (далее - ОУО), и образовательных учреждений муниципальных районов Нижегородской области (далее - ОУ) министерством образования Нижегородской области были установлены нарушения законодательства Российской Федерации в области образования.
При изучении муниципальных правовых актов ОМСУ, приказов, планов работы, должностных инструкций муниципальных служащих ОУО, уставов ОУ, трудовых договоров с руководителями ОУ, договоров о взаимоотношениях учредителя с ОУ, регламентирующих права, обязанности и полномочия сторон, установлено, что определенные положения, содержащиеся в указанных документах, противоречат действующему законодательству РФ в части наделения ОМСУ, ОУО контрольно-надзорными полномочиями по отношению к ОУ и наделения ОУО исключительными полномочиями ОУ.
Превышение полномочий ОМСУ, ОУО осуществляется по следующим направлениям:
- исполнение ОМСУ, ОУО полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ;
- исполнение ОУО полномочий ОУ;
- исполнение ОУО полномочий ОМСУ, не переданных муниципальными правовыми актами для осуществления ОУО.
3.1.Исполнение ОМСУ, ОУО полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ
3.1.1.В положениях об ОУО указывается, что целями и (или) задачами создания ОУО является обеспечение (реализация) государственной политики в сфере образования, что противоречит ст. 28, ч. 2 ст. 37, ст. 31 Закона об образовании.
Согласно ст. 28 Закона об образовании вопросы разработки и реализации государственной политики в области образования отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования. Государственное управление в сфере образования в соответствии со ст. 37 Закона об образовании осуществляют в пределах своих полномочий федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими ОМСУ.
Полномочия ОМСУ, осуществляющих управление в сфере образования, определены ст. 31 Закона об образовании.
3.1.2.В положениях об ОУО указано на право ОУО осуществлять государственный контроль за соблюдением трудового законодательства РФ.
Согласно ст. 354 Трудового кодекса РФ уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются Федеральная инспекция труда и ее территориальные органы (государственные инспекции труда).
3.1.3.В положениях об ОУО, должностных инструкциях муниципальных служащих, положениях о порядке осуществления контроля (инспектирования) за муниципальными образовательными учреждениями, принятых на муниципальном уровне, договорах учредителя с ОУ, за ОУО или учредителем ОУ закреплены полномочия по осуществлению контроля за исполнением действующего законодательства РФ подведомственными ОУ, в том числе за соблюдением государственных стандартов, санитарных норм и правил охраны здоровья обучающихся и воспитанников, направлению предписаний должностным лицам ОУ об устранении допущенных ими нарушений, контроля за исполнением предписаний контролирующих органов, лицензионных условий.
В положениях о порядке осуществления контроля (инспектирования) за муниципальными ОУ указывается, что одним из методов осуществления контроля является проведение контрольных срезов освоения образовательных программ.
Названные полномочия неправомерно прописаны в муниципальных правовых актах.
В соответствии со ст. 28.1, ст. 38, ст. 33 Закона об образовании, постановлением Правительства РФ от 20.02.2007 N 116 "Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования" (далее - Правила осуществления контроля), постановлением Правительства Нижегородской области от 29.12.2007 N 530 "Об утверждении Положения о министерстве образования Нижегородской области" полномочия по контролю и надзору в сфере образования в Нижегородской области осуществляет министерство образования Нижегородской области:
1) надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории Нижегородской области ОУ (за исключением ОУ, указанных в подпункте 21 ст. 28 Закона об образовании), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим ОУ и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний;
2) контроль за соблюдением ОУ независимо от их организационно-правовых форм предусмотренных лицензией условий (за исключением образовательных учреждений, лицензирование которых отнесено к компетенции Российской Федерации);
3) контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории Нижегородской области, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 Закона об образовании полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования.
Согласно ч. 1 ст. 38 Закона об образовании государственный контроль качества образования осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, в форме государственной (итоговой) аттестации выпускников аккредитованных образовательных учреждений, а также в форме плановых и внеплановых проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях или научных организациях и их филиалах.
Согласно Правилам осуществления контроля ОМСУ не вправе самостоятельно осуществлять контроль в сфере образования. На основании п. 11, п. 12 Правил осуществления контроля к проверкам могут привлекаться эксперты из числа ОМСУ, ОМСУ обязаны оказывать содействие должностным лицам органов контроля и надзора в сфере образования в осуществлении ими возложенных на них обязанностей.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) муниципальный контроль - это деятельность ОМСУ, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.
В ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ указано, что определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования.
В проверенных муниципальных образованиях администрации районов (городских округов) и их структурные подразделения (ОУО) не наделены полномочиями по осуществлению муниципального контроля.
Таким образом, ОМСУ, ОУО не уполномочены осуществлять контроль качества образования, контроль за исполнением законодательства РФ в области образования, за соблюдением ОУ лицензионных требований и условий, а также муниципальный контроль требований, установленных муниципальными правовыми актами.
3.2.Исполнение ОУО полномочий ОУ
В положениях об ОУО к полномочиям неправомерно отнесены вопросы организации и планирования деятельности ОУ, подготовки уставов, утверждения штатного расписания.
Статьей 32 Закона об образовании указанные вопросы являются исключительной компетенцией ОУ, что закреплено также в уставах ОУ.
3.3.Исполнение ОУО полномочий ОМСУ, не переданных муниципальными правовыми актами для осуществления ОУО
3.3.1.В положениях об ОУО указано, что в соответствии с возложенными задачами ОУО выполняет функции по опеке и попечительству. В то же время в задачах не определено, что ОУО наделен отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан, также отсутствуют и другие распорядительные акты по передаче указанных полномочий.
3.3.2.В положениях о порядке осуществления контроля (инспектирования) за муниципальными образовательными учреждениями указывается на право начальника ОУО принимать решения о дисциплинарной ответственности руководителей ОУ. В то же время другими правовыми актами (уставом района, положением об ОМСУ или ОУО, трудовым договором с руководителем ОУ) право привлечения к дисциплинарной ответственности предоставлено учредителю (работодателю), а к компетенции начальника ОУО отнесено ходатайство перед главой ОМСУ о наложении дисциплинарного взыскания. На практике издаются приказы ОУО о наложении дисциплинарного взыскания, что является превышением полномочий ОУО.
3.3.3.Уставами районов полномочия по назначению и освобождению от должности руководителей ОУ закреплены за главой ОМСУ. Назначение и освобождение от должности руководителей ОУ оформляются распоряжением администрации, на основании которого готовится дублирующий приказ ОУО, что также является превышением полномочий со стороны ОУО и противоречит трудовому законодательству РФ.
3.3.4.Ведение и хранение трудовых книжек, личных дел руководителей ОУ осуществляются в ОУО без соответствующих на то полномочий и назначений ответственных лиц. Записи об увольнении руководителей ОУ скрепляются гербовой печатью ОУО.
Подобная практика по внесению записей в трудовые книжки неуполномоченными лицами является незаконной и может привести к негативным последствиям при обращении руководителей за назначением пенсии, стать препятствием при обращении в компетентные органы за реализацией законного права.
3.3.5.Превышение полномочий ОУО установлено также при осуществлении управленческой деятельности по изданию приказов ОУО.
Приказами ОУО неправомерно утверждаются правила приема в ОУ, правила перевода и отчисления обучающихся из образовательных учреждений.
Согласно части 1.1 статьи 16 Закона об образовании правила приема граждан в образовательное учреждение определяются учредителем образовательного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляются в уставе образовательного учреждения. Учредителем ОУ является администрация муниципального района.
Правила перевода и исключения обучающихся регламентированы статей 17, 19, 50 Закона об образовании, Типовым положением об общеобразовательном учреждении, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года N 196, и не должны устанавливаться правовым актом ОУО или ОМСУ.
По результатам проведенных проверок было также установлено, что полномочия, которые закреплены непосредственно за ОМСУ, например полномочия, предусмотренные п. 5 ст. 18 Закона об образовании в части организации и координации методической и диагностической, консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому, не нашли отражения в муниципальных правовых актах.
Не все полномочия, закрепленные ст. 31 Закона об образовании, прописаны также и в должностных инструкциях муниципальных служащих, несмотря на то что в положениях об ОУО данные полномочия имеются.
Например, в положении об ОУО одной из функций ОУО является организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования (подп. 2 п. 1 ст. 31 Закона об образовании). Ни в одной должностной инструкции муниципальных служащих, включая начальника ОУО и его заместителей, данная функция не прописана.
Вместо полномочия по организации отдыха детей в каникулярное время, предусмотренного подп. 11 п. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ, в должностных инструкциях указано либо на организацию отдыха детей в летнее время (вместо каникулярного), либо функция контроля по организации отдыха (вместо организации отдыха).
4.ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ
4.1.Закон Российской Федерации
от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании"
Статья 13.Устав образовательного учреждения
2.Устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем. Порядок утверждения устава муниципального образовательного учреждения утверждается органом местного самоуправления.
Статья 16.Общие требования к приему граждан в образовательные учреждения
1.1.Правила приема граждан в образовательное учреждение определяются учредителем образовательного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляются в уставе образовательного учреждения.
Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования должны обеспечивать прием всех граждан, которые проживают на определенной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня.
Статья 18.Дошкольное образование
Органы местного самоуправления организуют и координируют методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому.
Статья 31.Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования
1.К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Органы местного самоуправления муниципальных районов вправе осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.
Статья 33.Порядок создания образовательных учреждений и регламентация образовательной деятельности
Порядок создания муниципальных образовательных учреждений определяется органом местного самоуправления.
Для регистрации образовательного учреждения учредитель представляет документы в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц.
Статья 34.Реорганизация и ликвидация образовательного учреждения
Порядок реорганизации муниципальных образовательных учреждений определяется органом местного самоуправления.
При реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства. При реорганизации образовательного учреждения в форме присоединения к нему одного или нескольких образовательных учреждений лицензия и свидетельство о государственной аккредитации реорганизованного образовательного учреждения переоформляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом лицензий и свидетельств о государственной аккредитации присоединяемых образовательных учреждений на период до окончания срока действия лицензии и свидетельства о государственной аккредитации реорганизованного образовательного учреждения.
Ликвидация сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением.
Статья 41.Финансирование образовательных учреждений
Нормативы финансирования образовательных учреждений муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной пунктом 6.1 статьи 29 Закона об образовании, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ в соответствии с пунктом 6.1 статьи 29 Закона об образовании).
Статья 50.Права и социальная поддержка обучающихся, воспитанников
Обучающихся, воспитанников муниципального образовательного учреждения учредитель в пределах своей компетенции обеспечивает стипендиями, местами в общежитиях и интернатах, а также осуществляет иные меры социальной поддержки.
Органы местного самоуправления могут создавать нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности.
Статья 52.1.Плата, взимаемая с родителей (законных представителей) за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования
Учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей (далее - родительская плата) за содержание ребенка в указанных организациях, если иное не установлено Законом об образовании и иными федеральными законами.
Статья 55.Права работников образовательных учреждений и меры их социальной поддержки
Педагогические работники образовательного учреждения не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы длительного отпуска сроком до одного года, порядок и условия предоставления которого определяются учредителем и (или) уставом данного образовательного учреждения.
4.2.Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"
Статья 14.Вопросы местного значения поселения
1.К вопросам местного значения поселения относятся:
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении.
Статья 14.1.Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений
1.Органы местного самоуправления поселения имеют право на:
...
4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.
Статья 15.Вопросы местного значения муниципального района
К вопросам местного значения муниципального района относятся:
формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;
организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.
Статья 15.1.Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов
1.Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на:
...
3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
7) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.
Статья 16.Вопросы местного значения городского округа
К вопросам местного значения городского округа относятся:
формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
по охране окружающей среды в границах городского округа;
организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;
осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской.
Статья 16.1.Права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа
1.Органы местного самоуправления городского округа имеют право на:
создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.
Статья 17.Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
4.3.Федеральный закон 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"
Статья 13.Защита прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей
Порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество) и возникновение, обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей, устанавливается органами местного самоуправления при условии предварительного создания (приобретения, изменения назначения) имущества, достаточного для обеспечения указанных целей.
Порядок проведения учредителем экспертной оценки последствий договора аренды для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей.
Статья 14.1.Меры по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей
Органы местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи и в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации, могут определять на территории соответствующего муниципального образования места, нахождение в которых детей в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи не допускается.
4.4.Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ
"Об основах системы профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних"
(далее - Федеральный закон N 120-ФЗ)
Статья 4.Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
1.В систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.
2.В органах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, могут создаваться учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
3.Участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних других органов, учреждений и организаций осуществляется в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
Статья 14.Органы управления образованием и образовательные учреждения
1.Органы управления образованием в пределах своей компетенции:
1) контролируют соблюдение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в области образования несовершеннолетних;
2) осуществляют меры по развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типов органов управления образованием, образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также других образовательных учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении;
3) участвуют в организации летнего отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних;
4) ведут учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях;
5) разрабатывают и внедряют в практику работы образовательных учреждений программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних;
6) создают психолого-медико-педагогические комиссии, которые выявляют несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении, проводят их комплексное обследование и готовят рекомендации по оказанию им психолого-медико-педагогической помощи и определению форм дальнейшего обучения и воспитания несовершеннолетних.
2.Общеобразовательные учреждения общего образования и другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс, в соответствии с уставами указанных учреждений:
1) оказывают социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении;
2) выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях, принимают меры по их воспитанию и получению ими общего образования;
3) выявляют семьи, находящиеся в социально опасном положении, и оказывают им помощь в обучении и воспитании детей;
4) обеспечивают организацию в образовательных учреждениях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов и привлечение к участию в них несовершеннолетних;
5) осуществляют меры по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних.
3.Образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
1) принимают для содержания, воспитания, обучения, последующего устройства и подготовки к самостоятельной жизни несовершеннолетних в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, длительной болезни родителей, уклонения родителей от воспитания детей, а также в других случаях отсутствия родительского попечения;
2) принимают на срок, как правило, не более одного года для содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних, имеющих родителей или иных законных представителей, если указанные несовершеннолетние проживают в семьях, пострадавших от стихийных бедствий, либо являются детьми одиноких матерей (отцов), безработных, беженцев или вынужденных переселенцев;
3) осуществляют защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, обучающихся или содержащихся в указанных учреждениях, а также участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с ними.
4.Руководители и педагогические работники органов управления образованием и образовательных учреждений пользуются правами, предусмотренными пунктом 3 статьи 12 Федерального закона N 120-ФЗ.